2015 年11月26日下午，由上海市律师协会行政法业务研究委员会主办的，黄浦区律师工作委员会、上海邦信阳中建中汇律师事务所协办的新行政诉讼法修改研讨会在上海邦信阳中建中汇律所会议室召开。本次会议由上海市律师协会行政法业务研究委员会副主任金缨主持，20多人参加，邀请浙江海泰律师事务所律师与上海律师一起就《行政诉讼法》修改后律师代理行政诉讼及法院审判现状等问题展开研讨。

一、本次研讨会的背景介绍

新修改的《行政诉讼法》已于2015年5月1日起施行。作为一部“民告官”的法律，这是《行政诉讼法》实施24年以来第一次修改，其修改的内容被学者誉为“依法治国的抓手和试金石”，堪称一部可以有效把“行政权力关进笼子”的法律。本次新法修改的目的在于监督、救济、解决纠纷，亮点颇多，包括：扩大受案范围，监督公权力；起诉期限延长至六个月；可跨区域管辖；复议机关可作为共同被告等。

二、新行政诉讼法施行后的审判现状及后续审判总体思路

浙江海泰律师事务所徐文涛律师结合其长期的行政审判工作经历，介绍新《行政诉讼法》施行后的审判现状及后续审判总体思路：

（一）新行政诉讼法施行后的审判现状

1、立案登记制引发的冲击

一是案件数量大幅上升、审理难度大、压力重。新《行政诉讼法》与立案登记制同步实施，使行政案件收案量在今年5月以后出现前所未有的井喷式增长。大量群体性、敏感性案件涌入法院，导致办案压力陡增。据统计，浙江省2015年1至6月收案已超过去年全年,达5688件，同比上升144.33%。判决结案案件败诉率更是高达26.73%，为近七年来最高。自今年5月1日至7月31日，浙江法院受理一审行政案件3903件，同比增长217.83%。一方面是群众对新法充满期待，维权意识增强；另一方面是部分行政机关还不能正确认识和理解新法的相关规定，认为法院的审查标准过于严苛。两方面因素相互交织，实质性化解行政争议的难度更大。

二是立案部门与审判部门的衔接不顺畅。部分基层法院的立案部门由于对行政案件立案受理的特殊性认识不足，在贯彻立案登记制时片面强调“有案必立、有诉必理”，而忽视在行政案件登记立案阶段须进行的必要审查把关，导致一些本应不予立案的案件进入诉讼程序后再由行政庭裁定驳回起诉，不仅浪费了有限的司法资源，同时也增加了当事人的诉累，更容易引发当事人对法院的不满。

三是部分信访当事人重启诉讼、滥用诉权现象较为突出。由于新法实施降低了行政案件的立案门槛，加上信访制度改革也要求“法定途径优先”，一些已经走完法定程序的当事人通过规避法律，通过申请政府信息公开、申请履行法定职责等方式重启诉讼。

2、法院对落实司法审查标准有困难

各地普遍反映，对新法规定的司法审查标准在实践中难以落实，特别是涉及到行政工作中心的案件。法院面临依法审判与服务保障中心工作的两难选择。即使法院判决行政机关败诉，也普遍存在判决理由避重就轻，选择以程序违法作出判决，而不对实体进行审查。

3、许多法律疑难问题亟待解决

新《行政诉讼法》实施后，行政协议案件、规范性文件合法性附带审查案件、复议机关作共同被告的案件等新类型案件陆续起诉至法院。

一是行政协议案件。日前，浙江省法院已受理行政协议案件约200件。在案件受理和审理中反映出的主要问题是行政协议案件的立案受理范围难以把握，如以前的房屋拆迁安置补偿协议是否属于行政协议不明确；行政协议案件的审查内容和审查标准缺乏明确规定（特别是对于一些历时较久的以“模拟征地、模拟拆迁”等明显没有法律依据的土地房屋征收补偿协议，审理中普遍存在畏难情绪）；行政协议中的相对人一方不履行协定义务的处理等问题均亟待明确。

 二是规范性文件附带审查案件。日前，浙江省法院共受理规范性文件附带审查案件约50余件，遇到的主要问题有：法院如何对规范性文件进行附带审查，是否需要通知规范性文件制定机关就争议条款作出说明；制定机关对规范性文件作出的说明，是否需要开庭质证；审查内容是否仅限于争议条款，是否要涉及规范性文件的制定程序；对规范性文件附带审查的结果在判决理由部分如何表述，认为规范性文件不合法的，是直接明确该规范性文件不合法，还是仅阐述“不予适用”；制定机关对法院提出的处理建议的处理情况是否要向法院反馈；多个法院同时对同一规范性文件进行审查，而审查结果不一致的应如何处理。

三是复议机关作为共同被告的案件。日前，浙江省法院共受理复议机关作为共同被告的案件共300余件，存在的主要问题有：同一案件要审查两个被告的两个行政行为，工作量和难度均有增加；原行政行为作出机关与复议机关共同承担举证责任如何操作，两者意见不一致时如何处理等。

4、确立的部分新制度实施情况不理想

一是行政诉讼一并解决民事争议的案件极少，仅为个数；二是新法实施以来适用简易程序案件很少，甚至比新法实施前还少；三是新法规定的新裁判方式在实践中运用也较少，如确认无效判决。

（二）后续审判总体思路

1、妥善应对立案登记制的影响

一方面要在依法前提下，做到有案必立，有诉必理。另一方面要处理好立案庭和行政审判庭的分工配合，加强不同法院间的沟通和联系（特别是涉及集中管辖、异地管辖的行政案件），协调做好群体性案件、关联案件和新类型案件等的立案受理工作。

2、妥善选择裁判方式

要正确执行新法规定，妥善选择好裁判方式。特别是对程序虽违法，但实体处理尚属恰当，又涉及行政重点工作的案件，要善于用好新法“确认违法”判决方式的平衡条款，判决确认被诉行政行为违法，既保留原行政行为的实际效力，又严格监督行政机关纠正和补救其违法过错，或适当补偿、赔偿其实际造成的损害。此外，对新法第七十四条第一款第（二）项规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”确认违法情形应正确把握，不宜机械适用，对一些不影响被诉行政行为合法性的明显轻微程序违法，仍可作为程序瑕疵对待，不宜一概判决确认违法。

3、加强对新类型案件的审判指导

新行政诉讼法实施后，规范性文件附带审查、复议机关作为共同被告、行政协议以及一并解决相关民事争议等新类型案件陆续进入诉讼程序。复议机关作为共同被告是新法为了倒逼行政复议，充分发挥层级纠错和监督功能而规定的新制度，没有可借鉴的经验。法院需要按照“双重审查、双重裁判”的要求依法对原行政行为和复议行为的合法性进行审查并作出裁判。由于新法及司法解释的相关规定比较原则，加上行政协议的特殊性，需要更多的实践积累来妥善审理好行政协议案件。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

 

供稿：上海市律师协会行政法业务研究委员会

执笔：潘  杰  上海申浩律师事务所

张春潮  上海中夏旭波律师事务所