心忧民生安全 关注民生保障

——上海市十四届人大三次会议上律师代表的身影

2015年第02期    作者:宋宁华    阅读 7,586 次

今年“两会”前夕，外滩踩踏事件为原本欢乐的新年笼罩上了阴霾，35条年轻的生命再也听不见新年的钟声，沐浴不到新年的阳光。悲剧发生了，如何吸取教训，确保不再重演，让特大型城市的安全“零风险”？这成为律师代表们关心的热点话题。

在心忧城市安全的同时，2014年上海已有很多重大事件发生，造成了深远的影响，比如中国自由贸易试验区在上海的建立已经满一年，国家司法体制改革试点在上海启动等。这将对上海发生深刻的影响，是上海新一轮改革发展的契机。为此，在“两会”上，依法治国、中国自由贸易试验区、打造全球科创中心等话题也进入了律师代表们关心的视野之内。律师人大代表们不但进一步关注这些重大事件对上海的影响，还从各方面提出具有可行性的意见和建议，不断促进上海发展的“新常态”。

据统计，2014年上海“两会”召开期间，本市21位市级律师人大代表和政协委员积极履职，在不同层级、不同领域为上海的城市建设建言献策，为上海经济社会发展做出贡献，共提出议案、书面意见、提案和社情民意等74件。

 

城市安全：呼吁制定公共安全管理条例

外滩拥挤踩踏事件让不少代表、委员的目光聚焦到城市公共管理的问题上，对此他们表情忧虑。因为安全是城市和谐的基础，城市越安全，生活才能变得更美好。

市人大代表潘书鸿表示：“建议上海市人大制定上海市公共安全管理条例。目前，从国家到地方层面，我国没有相应的法律规范。2014年，上海市制定了《上海市突发事件信息报告工作管理办法》的政府规章。值得注意的是，还没有一部法律规范对自发的群体性事件中相关人员的责、权、利等内容予以明确规范。”

上海市律师协会副会长、市人大代表钱翊樑表示：“2005年，上海外滩就已配备了监控探头，安装了预警设施。当人数达到一定数量时，仪器会帮助工作人员监控人流，但仍然没有避免悲剧的发生。”他建议：“除了从管理机制上下功夫，还可考虑改良技术来提高生活安全系数。例如，将全市人流易拥挤的区域，分级别予以标注，通过开发APP软件、广播等方式告知老百姓，运用大数据的方式避免悲剧的再次上演。”

市人大代表吴坚提出应尽快建设上海城市公共安全馆。“城市安全是特大型城市的一道生命线，外滩踩踏事件再次敲响了城市安全的警钟。为加强常态性、长效性的城市安全宣传教育工作，应规划、建设上海城市公共安全馆，作为面向上海市民群众、莘莘学子提高公共安全意识、能力、技能，开展自救互救培训，灾难情景模拟，搭建志愿者公益平台的宣传基地。”

吴坚还就城市公共安全馆的策展主题、主体功能等提出具体设想。其中，在策展主题方面，他认为城市公共安全是一个包罗万象的概念。按国际分类，引发群体性灾难的公共安全风险主要分四类：一是对人的生命安全和财产安全造成威胁的自然灾害，包括风灾、水灾、火灾、雪灾、地震等；二是事故灾难，包括各类生产安全事故，如交通运输事故、踩踏事件、公共设施事故、环境污染、核事故等；三是公共卫生事件，包括食物中毒、传染病暴发等；四是社会安全事件，主要指恐怖袭击、劫持人质、金融安全、群体性事件等。“城市公共安全馆可就上述涉及的安全概念，确定符合上海特点的灾难种类，策划多组系列的主题展区，并配套情景模拟课堂、安防技能和紧急救援培训教室、重大灾难纪念场馆等，尽可能融各类影响人类健康与安全的自然灾害、人为灾害的预防知识与自救常识为一体。”

在城市公共安全馆的主体功能方面，吴坚则建议应与社会对接，向社会公众提供最直接、最质感、最具体验性的宣传救灾防灾工作的公共产品，改变过去碎片化、一阵子的城市安全宣传方法，扩大市民参与到公共安全防灾体系中来，鼓励救灾志愿者活动，提高市民群众的防灾意识，并与社区对接。以此为基地，搭建与全市社区的联系，加强最基层民众的防灾救灾知识的普及教育，加大对社区人群的安全防范技能培训，特别是要提高在非传统安全领域的应对能力，支持社区自发的防灾活动，为社区开展各类防灾救灾活动提供协作和支持。此外，还可以与学校、单位对接。以院校为重要平台，将城市安全教育纳入教学计划，通过给学生实地上一堂安全必修课，提高学生的公民素质和安全意识等。

依法治国：从每一项法律制度开始

党的十八大提出了依法治国的战略部署。去年10月，中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更加快了依法治国的步伐。律师作为我国法治进步的重要力量，在“两会”上，他们表情坚定，决心在其中发挥助推作用。

市人大代表、市律师协会会长盛雷鸣此次提交的议案是制定《上海市司法鉴定管理条例》。他介绍，司法鉴定制度是司法制度的重要组成部分，本市的司法鉴定制度曾领先于全国，然而近阶段相关立法工作已经滞后。在十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“健全统一司法鉴定管理体制”，目前全国已经有17个省、直辖市制定了司法鉴定的地方性法规，但上海还暂未对其立法。

“注册一家司法鉴定机构甚至比开一家律师事务所还容易？这些准司法机构如何管理？”盛雷鸣表示：一个案子的司法鉴定结论，直接关系到这个案子司法判决的公平公正。目前上海市有些司法鉴定机构和鉴定人员存在违反鉴定程序要求，质量管理不到位，职业操作不规范以及专业水平欠缺等问题，但是他们的鉴定结论却成为判决的重要依据。

盛雷鸣举例说：一个工程的造价到底是多少钱，得由第三方鉴定机构也就是审价机构说了算，而这个审价结论就是直接的审判依据。如果这个审价机构是法院，有纪委、监察等部门来监督它的行为，有一审二审，对判决不服的，还可以抗诉。但是，现在司法鉴定的结论，没有二审，没有再审，没有监督，没有复核，而这个结论就是裁决的依据。“对于司法鉴定机构的准入、规范、培训、处分，没有法律法规的限制，要开一家司法鉴定机构，比开一家律师事务所容易得多。”

为此，盛雷鸣认为：加快本市司法鉴定地方立法，进一步完善司法鉴定统一管理体制和管理制度，推进司法鉴定工作规范化、法制化建设，已成为当务之急。

盛雷鸣建议：《上海市司法鉴定管理条例》需要解决7方面的重点问题，包括完善司法鉴定管理体制，建立分级管理制度；统筹规划本市司法鉴定机构的发展；完善司法鉴定管理制度；明确司法鉴定两结合管理体制和行业协会的法律地位；明确鉴定人出庭作证义务、程序及保障；建立司法机关与相关管理部门的协调工作机制；充分发挥市司法鉴定专家委员会作用。

市人大代表潘书鸿提出关于加强监督职能、规范看守所行为的书面意见。他指出：现在有一个被忽略的关键问题，被羁押的人在看守所里不能拿纸和笔，在和律师会见时，如果时间不充裕的话，凭他记忆记住的案件事实很有限。到法庭上，很多被告人手上也是没有纸和笔的，很多犯人开庭就是戴着手铐出庭的，他们完全靠脑袋来记忆几年前甚至几十年前的案件事实，“我们认为这个是不科学的”。市人大代表吴坚对此也表示，现在需要有一个法规，对看守所的一些行为列一个负面清单，哪些是不可以做的，哪些是不可以说的。

 

依法行政，律师应发挥重要作用

在今年市人代会的上海市《政府工作报告》中，首次将依法行政的内容单列出来，可见其已经成为政府关注的重点之一，这也让律师代表们表情认真，希望在其中发挥律师的专业作用。“上海应尽快建立市政府法律顾问团，为政府的重大决策、重大项目、重大案件等方面提供独立的第三方法律顾问服务。”市人大代表刘正东此次在“两会”上提出的书面意见与此不谋而合，他认为：在政府依法行政和政府职能转变中，应充分发挥律师作用，在本市市级政府建立政府法律顾问团，“政府法律顾问在提高依法行政水平、维护社会和谐稳定、促进经济发展上能够发挥重要作用。”

今年的上海市《政府工作报告》中指出，虽然在过去的一年中，政府坚持依法行政、简政放权，着力转变职能、改进作风，取得了一定成效，但是政府自身建设还存在不少缺点和不足：政府职能转变仍未到位，重审批轻监管、重管理轻服务的倾向没有根本改变；依法行政的意识和能力有待增强，有法不依、执法不严、违法不究的问题依然存在；行政效率仍然不高，不作为、慢作为、选择性作为的现象时有发生等。

为此，刘正东认为：党的十八届四中全会决定中要求“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥作用”。此次，上海市《政府工作报告》中对此进行了明确，要求“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，严格执行重大决策合法性审查制度，全面推行政府法律顾问制度”。“以前政府大多强调‘集体决策’，但此次却明确指出要‘依法决策’，这是一大进步。”

刘正东认为：要实现“依法决策”，就不得不提到“法律顾问制度”。据了解，2014年以来，四川、山东、湖北、江西、安徽等地相继建立了省级政府法律顾问团。目前，本市各区县也基本上都建立了政府法律顾问团，而且全面实现了政府法律顾问的制度化。截至去年3月，全市区县政府法律顾问团成员共有322人，基本由执业律师组成，有的区也包括政府法制机构工作人员及法学专家等。

因此，刘正东认为：本市市级政府建立政府法律顾问团不仅有章可循，而且有例可循，且将对本市各区县政府法律顾问团的健康可持续运行起到表率作用。为此，刘正东今年专门提交了名为《关于建立本市市级政府法律顾问团的建议》的书面意见。在这份建议中，他呼吁本市尽快建立市政府法律顾问团，为政府的重大决策、重大项目、重大案件等方面提供独立的第三方法律顾问服务；参照兄弟省市的做法，适当从全国各地公开遴选有关方面的法学专家、优秀律师等杰出人士参与担任本市市政府法律顾问；同时制定《上海市人民政府法律顾问（团）工作规则》，以便规范化、制度化、权威化地开展政府法律顾问工作、发挥政府法律顾问作用。

 

民生保障：“咬定青山不放松”

在今年上海的“两会”上，环境等问题并非新话题，但眼看雾霾等问题仍没有解决，律师代表们“咬定青山不放松”，较真的表情令人钦佩。

市人大代表钱翊樑骨质增生发作，仍坚持一瘸一拐到会场，也是“蛮拼”的。他告诉记者：环境问题已成为制约我国经济发展的一大瓶颈和亟待解决的民生问题，全国人大常委会及时颁布了新的《环保法》，以法律形式确立了保护环境是国家的基本国策，明确规定了“保护优先”的原则，还强调信息公开和公众参与，设置了环境污染公共监测预警机制。但是《上海市环境保护条例》自2006年5月1日施行至今已有9个年头，其中许多具体规定已经不适合本市环境污染的实际状况与治理污染的迫切要求，为此他建议市人大应尽快修订《上海市环境保护条例》，使上海的天变得蓝一点，水变得清一点，更好地造福于上海人民。

俗话说：“名不正则言不顺”。细心的市人大代表厉明发现了本市火车站站名存在的新问题。为了承担运输高密度的铁路客流，上海陆续建设了新的火车客运站，目前上海站、上海南站、上海虹桥站这三大火车站构成了上海铁路三大交通枢纽，保证每天能够有序运转，承载着庞大客流。三大火车站能够彼此分担来往上海的人流，使出入上海不会因庞大的人流而显得拥挤无序。但是这却引发了一个新的问题，庞大的人流量，使得部分不熟悉上海的乘客，对相似的火车站站名特别容易混淆。尤其是位于闸北区秣陵路上的上海火车站，也就是上海市民俗称的新客站，由于其名称过于笼统，也就使得其具有了一定的迷惑性、误导性，不熟悉上海的人会将其作为上海唯一的火车站。更凑巧的是，上海火车站还有南广场和北广场，这让本就不熟悉上海的外地、外国客人们陡增了甄别的难度。

厉明将国际上类似的大型城市的火车站站名做了一番比较，这些城市的火车站站名都能够很好地区别不同的火车站，而这些火车站取名成功的案例值得上海借鉴。比如：美国波士顿有两个主要的客运火车站位于城市的一南一北，分别为南站和北站；纽约的主要客运火车站叫大中央火车站。俄罗斯的莫斯科、圣彼得堡也有多个火车站，其命名更是非常人性化，莫斯科至圣彼得堡的火车站叫做圣彼得堡火车站，而圣彼得堡到莫斯科的火车站叫做莫斯科火车站。

为此，他建议为了更好地区分上海三大火车站的目的，让全国乃至世界各地的铁路乘客能够更清晰地区分上海三大火车站，方便旅客，避免找错火车站，拟将现上海火车站恢复“原名”为上海北站。●