投资便利化对国家发展和经济增长至关重要，是实现可持续发展目标的关键。近些年来，各国际组织陆续出台了投资便利化行动方案并制定了投资便利化实施体系，国际社会愈发关注投资便利化。根据亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，“APEC”）的定义，投资便利化指在投资周期的所有阶段，东道国政府为吸引外国投资而采取的最大限度提高其管理效力和效率的行动。与投资促进相比，投资便利化旨在使投资者更容易建立和扩大其业务，且更容易在东道国开展日常业务，其核心要素在于投资措施的透明度和可预测性、行政程序和效率的精简和加快、促进国际合作和发展。

一、  RCEP投资便利化条款解读

《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，“RCEP”）是国际社会具有影响力的最新规则体系，投资便利化体现在第十章“投资”第三条国民待遇、第八条保留和不符措施以及第十七条投资便利化等部分，从投资环境、投资程序、投资信息传播、投资服务和国际合作等方面对各成员国加强投资便利化作出规定，相关条款的主要内容如下。

1.外商投资准入：根据RCEP投资章节第三条和第八条，在外商投资准入阶段，采用“准入前国民待遇+负面清单”模式作为外商投资的基本准则。东道国给予投资者在设立、取得、经营、出售或其他方面全过程的国民待遇，并通过负面清单限制和禁止外商自由开展投资的区域，在负面清单之外的领域对外商投资开放。我国《外商投资法》明确提出我国对外资实行“准入前国民待遇+负面清单”的管理体制，与RCEP保持一致。

2.营造投资环境：塑造良好的投资环境以吸引外资是投资便利化条款的基础性前置内容，在遵守相关法律法规的前提下，每一缔约方应努力便利缔约方之间的投资，为各种形式的投资创造必要的环境。各成员国关于营造良好投资环境的法律实践主要包括减少外商投资的监管事项、简化登记审批制度、推出各项税收优惠政策、给予财政支持等。

3.简化程序：东道国政府要简化对外国投资者的投资申请以及其他投资手续的审批，提高审批效率以减少外商投资的等待时间。在我国《外商投资法》中，明确规定各级政府和有关部门在外商投资行政程序方面的简化原则，在我国《外商投资法实施条例》中亦明确针对外商投资行业许可程序进行简化。

4.促进投资信息传播：促进包括投资规则、法律、法规、政策和程序在内的投资信息的传播。

5.建立外商投资一站式平台：通过设立或维持联络点、一站式投资中心、联络中心或其他实体，帮助投资者查询投资信息和解决投资问题。

6.建立投诉机制：建立投诉机制，畅通投诉渠道，解决外国投资者在投资活动中的投诉或不满。

7.加强国内政府部门合作：缔约国应致力于提升国内政府部门合作的透明度，为政府主管部门间的合作创造条件，如通过举办会议，促进其交流与投资有关的信息与方法。

8.加强国际间合作：缔约国应致力于建立相应机制，以解决东道国的政府机构行为导致外国投资者经常发生问题和困惑的情况。

9.投资争端解决：投资便利化专条不受RCEP下任何争端解决程序的约束或影响，即投资便利化争议还可通过磋商或调解等其他方法解决，而不限于传统的诉讼或仲裁程序。

二、  RCEP投资便利化条款与我国国内法衔接的实践问题

（一）外商投资准入负面清单问题

随着RCEP的生效，我国全面履行所有承诺和义务，包括RCEP中的投资准入负面清单。根据RCEP附件三“服务和投资保留及不符措施承诺表”中国部分清单一，RCEP投资负面清单仅涉及非服务业，包括制造业、农业、渔业、林业、畜牧业及采矿业等，具体各国的外资准入政策由各国国内法进行细化。清单一注明参照的是《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（以下简称“负面清单”）（2019年版），目前我国负面清单已更新至2021年版，涉及非服务业的条款为第一条至第七条，部分行业如商用车和乘用车制造已取消外资股比限制，与RCEP所确认的负面清单相比更为简短，但在实践操作中，新版负面清单的适用仍存在一定问题。一方面，2021年版负面清单部分内容条款的表述存在模糊性，如第二条规定禁止投资“中国稀有和特有的珍贵优良品种”的研发、养殖、种植以及相关繁殖材料的生产，对“中国稀有和特有的珍贵优良品种”缺乏具体的配套解释或专门的品种名单，导致外国投资者无法及时获取准确信息。另一方面，2021年版负面清单仅有措施，并未就清单措施所涉的部门和政府级别、措施依据和出处等内容一并列明，无形中对外国投资者的投资行为增设了障碍。

另外，与负面清单相关的争议解决机制也未作规定，实践中大部分争议仍通过司法诉讼的途径解决。以“外商投资法”“负面清单”为关键词在威科先行中检索公开的外商投资相关案件，从审理法院看，大多数案件由普通法院承担。从案由上看，以股东资格确认纠纷、股权转让纠纷和合同纠纷为主，且因案情复杂、时间跨度大，当事人分歧较大等因素，多数案件会进入二审甚至再审程序。争议解决途径的有限性不仅增加了普通法院案件处理的压力，同时也使得外国投资者在寻求权益保护的过程中要历经漫长繁琐的程序，无法得到及时的权利保障。

（二）国家安全审查泛化及其负面影响

国家安全审查制度在外商投资进入国内后发挥保护国家安全的底线作用，但是国家安全作为糅合国家和政治安全与新时代经济、文化、网络安全等的复合概念，其边界具有模糊性。国家安全概念本身的模糊性和伸缩性会导致国家安全审查标准的不确定，东道国有权进行扩张性解释和限制性解释，使得国家安全审查具有较大的自由裁量性。一方面，外国投资者的竞争者和反对者可能会利用国家安全的开放性解释，损害外国投资者的合法权益甚至阻碍外资进入；另一方面，国家安全审查的不确定性可能导致投资意向夭折、投资成本增加、形成投资壁垒，与RCEP投资便利化理念相悖。部分RCEP成员国在没有正当理由和实际证据的情况下，通过贸易制裁和投资管控等手段对我国“走出去”的企业进行制裁，无疑与RCEP投资便利化所要求的透明度和可预测性原则相悖。

面对东道国的外资安全审查不利结果，外国投资者可以采取的救济途径通常包括依据东道国法律提起行政复议或者司法审查和国际救济。根据我国《外商投资法》第三十五条，依法作出的外商投资安全审查决定为最终决定。也即我国的安全审查决定原则上具有豁免性，被审查的外国投资者对安全审查决定通常不得提起行政复议和司法审查。从维护国家主权和安全的角度看，对行政复议和司法审查的豁免一定程度上有利于维护安审决定的权威性。但是从投资者的角度看，被审查的外国投资者将缺乏维护自身合法权益的必要救济途径。从RCEP投资便利化理念和《外商投资法》“进一步扩大对外开放，保护外商投资合法权益”的立法精神来看，如何确保安全审查机制于法有据、规范透明、符合程序正义的要求，对保障外国投资者合法权益以实现国家安全和投资便利化的平衡至关重要。

（三）我国外商投资一站式平台的运营主体和分工不明

RCEP要求东道国政府设立联络点或联络中心，或者设立一站式投资中心，帮助外国投资者解决国际投资问题。从实践的角度看，类似国际贸易“单一窗口”（Single Window of Trade），可探索建立国际投资“单一窗口”。如在海南自贸港首次创新设立的海南国际投资“单一窗口”，通过统一的全省跨部门信息共享互认机制，将与投资相关的业务审批系统整合至一个窗口，覆盖投资事前、事中和事后的全流程业务办理服务。参考海南自贸港的国际投资“单一窗口”，在建立外商投资一站式平台过程中存在以下问题：第一，运营主体不明确，导致投资者投诉无门，不利于平台的建设和运行；第二，平台由众多监管部门联合参与，但并未明确各监管部门的分工、权利义务关系和责任分配等事项，如发生纠纷容易导致被告不明。

三、我国外商投资法规政策的完善建议

（一）完善和规范外商投资准入负面清单制度

RCEP的投资便利化核心要素之一在于投资措施的透明度和可预测性，科学合理、高质量的负面清单是我国提高负面清单透明度的有效手段。

第一，优化负面清单内容，制定统一的负面清单指导规则，补充负面清单管理措施的法律依据。建议在用词表述上注重规范性和明确性，披露不符措施制定的主体名称和层级、涉及的法律规定，营造良好的投资法律环境，以便投资者充分调查和了解以作出理性的投资判断。也可考虑在商务部或发改委下设置办公室或工作组，就有关清单的适用、清单具体条款中名词的界定和理解等问题进行解答，并出台统一的解释性规则为实践提供指引。

第二，可考虑设立一定规模的专门法院或法庭。负面清单制度下，外商投资纠纷涉及金融经济、投融资等专业领域，案件类型新颖且法律关系复杂，通过在各地选拔具有丰富的国际投资纠纷案件处理经验的司法人员，组建专门法院或法庭更有利于纠纷解决的高效和公正。同时加强替代性纠纷解决方式的运用，将协商和调解作为前置程序，设立专门的调解组织，线上线下相结合，提高争端解决的效率。

第三，可考虑引入临时仲裁制度。跨境投资、离岸金融等一系列兼具国际性、高度专业性、前沿性且涉及面广泛的法律问题，使得国际投资纠纷解决非普通法院、自贸区法院所能一己承担，这类纠纷的解决需要审判人员在国际投资等专业领域拥有良好的知识储备和处理相关纠纷的经验。临时仲裁已经被许多国际条约和协议所接受，相比机构仲裁，临时仲裁不仅更加高效和便捷，当事人还可依据纠纷类型自由选择在相关领域具有能力或经验的专家作为仲裁员，大大提升此类纠纷解决的可能性和公正性。2021年《中华人民共和国仲裁法（修订）(征求意见稿)》中规定，涉外商事纠纷可适用临时仲裁规定。该制度最终能否在我国《仲裁法》明确，均无法否认临时仲裁制度在国际投资纠纷解决中的重要意义以及该制度已在我国得到承认和执行的现实情况。

（二）赋予投资者必要的外商投资安全审查救济权利

片面强调安审机构的自由裁量权而牺牲投资者的救济权利并不妥当，与RCEP投资便利化理念相悖，可以在《外商投资法》第三十五条第二款的配套制度构建中，考虑如何平衡国家安全和投资者保护，对安审决定的司法审查作出妥善安排。

第一，面对东道国的制裁，运用《反外国制裁法》。根据《反外国制裁法》，对参与制定、决定、实施歧视性限制措施的个人和组织，可采取拒绝签证、阻止入境或驱逐出境、查封和冻结位于我国境内的资产等必要措施。此外，可以考虑在反外国制裁工作协调机制与外商投资安全审查工作机制之间展开合作，协同审查外国制裁是否属于泛化的国家安全审查。

第二，考虑赋予投资者必要的救济权利。“依法作出的安全审查决定为最终决定”意味着只有依据法律规定作出的安全审查决定才为最终决定，可以理解为并未绝对地排除被审查外国投资者提起行政复议或行政诉讼的可能。安审决定具体如何作出尚待配套立法加以解决，“依法”可以理解为具体的安审配套实施细则、《外商投资法》、宪法及其他相关立法。

第三，考虑允许对国家安全审查进行程序性审查但限制实质性审查。作出安全审查决定的机构为国家最高行政机关，对安审决定提起行政复议意味着行政机关对自己的决定作出重复审查，难以起到实质上的监督作用。由于国家安全审查决定作出的依据可能涉及国家秘密，且具有政治性色彩和较强的专业性、复杂性，因此不宜对国家安全审查决定进行实质性审查，但是审查程序的合法性是程序正义的重要体现，不应被排除在司法审查之外。

（三）推广和健全可预测性的国际投资“单一窗口”

国际投资“单一窗口”对履行RCEP投资便利化条款具有关键作用，我国的相关实践尚处于起步探索阶段，未来可进一步探索创新。

第一，推广建立国际投资全流程“单一窗口”。可以考虑在国家层面积极推动搭建投资便利化创新平台，根据各地区自身的基础、特色和优势，在全国范围内分批次建设本地的国际投资“单一窗口”，将外商投资从准入、审批、促进、保护、服务以及监管等全过程覆盖，打破现有外商投资多头管理、信息不共享的弊端，推动与外商投资相关的审批流程再造，压缩审批时限。在国际层面，2023年7月7日由我国推动的全球首个多边投资协定——《投资便利化协定》成功结束文本谈判，内容主要包括提高投资措施的透明度和可预见性、简化和加快行政审批程序、促进可持续投资等，将有助于推动全球投资稳定增长。在国内层面，目前全国各地已经开始积极探索和建立国际投资“单一窗口”。海南自贸港创设了全国首个国际投资“单一窗口”，将涉及投资相关的业务审批系统整合至一个窗口，打造投资全流程“套餐式”服务平台，并于近期在国际贸易“单一窗口”内单独开设了RCEP一站式服务平台，为企业提供咨询、查询和解读服务，对接多项公共服务，更好地帮助RCEP成员国企业投资海南自贸港。北京、湖南、安徽、浙江自由贸易试验区等在其总体方案中均提及支持建立国际投资“单一窗口”；最新发布的《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》亦明确提出“推动投资自由化便利化，健全外商投资服务保障机制”、“加快中国（新疆）国际贸易‘单一窗口’建设”，未来有待进一步落地。

第二，明确各监管部门的责任划分。国际投资“单一窗口”实质上是各监管部门对进出口数据信息进行及时高效的交换和共享，为避免发生无法确定责任主体的情况，可以从立法上明确各监管部门的权利义务和责任划分。

四、在华外商投资企业及我国企业出海投资的风险应对

投资便利化条款固然在行政程序、办事效率等方面切实惠及了投资者在东道国的生产、经营和扩张，但是，对于外商投资企业而言，在享受投资便利化条款所带来的便利时，也要注意防范实际执行过程中的法律风险。

（一）在华外商投资企业的风险应对

对于拟在我国开展投资的外商投资企业，在准入方面，除根据负面清单判断是否存在准入限制外，还要对国内是否存在特殊行业监管、总量控制、行业隐性壁垒等方面提前进行调研和论证。例如，在外商投资企业热衷关注的第三方支付领域，中国人民银行对《支付业务许可证》续展审核工作予以从严把握。这就意味着并非符合支付业务许可申请条件就一定能够得到批准或续展，在实践层面，内资企业获得许可尚存在一定难度，外商投资企业拟布局该领域则可能存在更大的现实障碍和面临更严格的管理措施。实践中，外商投资企业可对涉及相关产业的行政许可、申请条件、程序、行业政策、各地区优惠措施、成功案例等一并评估，选择适合、可行的投资路径和形式。

此外，随着我国政府在国家安全方面的保护力度加深，在华外商投资企业在日常经营中应当注意避免触及反间谍法等法律的红线。2023年4月，公安机关即对美国某咨询巨头的上海办事处突击检查并对其工作人员进行了盘问调查，此类的调查执法案例并不少见。建议企业梳理业务中涉及的数据类型，判断自身是否处理一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用可能危害国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益的数据，或者其他涉及国家秘密和利益的数据；针对处理的数据类型，在收集、存储、跨境传输、公开等数据处理环节中，采取不同的等级的风险防范措施和处理方式；对合作内容涉及重要数据传输、处理等的合作方的背景进行调查等等。

（二）我国企业出海投资的风险应对

对于拟出海投资的中国企业，风险防范意识也是开展投资工作的前提，并应当贯穿事前、事中和事后的各个阶段。首先，综合判断东道国的政治环境、经济发展状况和对外商投资的友好程度，确定投资重点和区域，严格遵守所在国家和地区的法律规定，以保证投资者已根据当地要求向有关部门申报并获得了必要的批准、许可或备案。

其次，全面评估企业日常经营活动所涉及的环节和风险，建立健全企业内部的合规管理体系，尤其是在涉及敏感行业、关键信息基础设施或国家安全领域的情况下，企业需确保经营行为符合投资者本国和东道国的法律要求，例如履行严格的安全评估、实施相应的安全措施。

再次，及时跟进投资便利化举措的最新实施动态，以充分利用政策规定所提供的便利机会。根据东道国的资源优势，确定不同国家或地区的投资重点，以产业链为纽带，通过对外直接投资拓展国际市场；根据东道国的便利化水平，最大程度地运用相关政策措施维护企业的合法权益。除RCEP有关投资便利化条款外，企业还应关注近期由我国牵头推动的《投资便利化协定》文本谈判，该协定包括投资措施透明度、简化和加快行政程序、促进可持续投资等章节，将简化参加方的投资审批程序，降低企业成本。若该协定生效实施后，企业发现所在国监管机构未履行该协定义务，可向所在国监管部门提出咨询，提醒其履行该协定规定义务，或将相关情况向我国商务部反馈，以确保企业切实享受投资便利化措施所带来的红利。

最后，一旦发生投资争议时，应根据约定的争议解决条款，及时适用相应的争议解决机制处理纠纷。即便在投资便利化的全球趋势下，投资者与东道国之间在公正与公平待遇、征收补偿的汇兑和转移自由等方面的争议也屡见不鲜。RCEP暂时搁置了投资者与东道国之间争端解决（Investor-State Dispute Settlement，“ISDS”）条款，投资者与RCEP成员国可采用双边投资协定约定的争议解决机制处理。例如，中国投资者Fengzhen Min即基于《中国-韩国双边投资协定》，针对韩国政府向国际投资争端解决中心（ICSID）提起投资仲裁，主张韩国政府未对其投资提供保护，且相关法律程序违反公平公正待遇；中国澳门世能投资公司也曾向常设国际仲裁院（PCA）提起投资争端仲裁，主张老挝政府违反了《中老双边投资协定》中公正与公平待遇、最惠国待遇、征收等方面的规定。不论采取何种争议解决方式，企业在发生投资纠纷后应积极应对，寻求对话、磋商、调解、仲裁等多种途径，通过法律手段维护自身的合法权益。