上百红头文件管不住“嘴上腐败” 财务制度存缺陷

来源：人民日报     日期：2012-02-07         阅读：3,242次

上百红头文件管不住“嘴上腐败” 财务制度存缺陷

●权力腐败始于交易，交易需要场合，加之吃喝传统，于是，手握权力的人被请上了餐桌。“吃什么无所谓，关键是和谁吃”，“喝多少不重要，重要的是让关键的人喝满意”。

●财务制度的缺陷是公款吃喝的重要原因。我国现行的财务制度是允许公款吃喝的。公款吃喝可以在所谓会议费、出国费、培训费、调研费、科研费等合法的项目下报销。

●大多公款吃喝禁令本身道德倡导性内容过多，具体责任追究等细节性规定少，缺乏可操作性。

●将公款吃喝纳入刑法范围，能让更多的公款吃喝者有所顾忌与收敛。但是，公款吃喝入罪还必须与财政透明和财政监督的改革同时进行。

嘉宾：国家行政学院法学部副主任 杨小军 北京师范大学管理学院教授 王建民 编辑：倪光辉

编辑：不少人称，如今公款吃喝之风已经登峰造极。放眼望去，几乎就没有不公款吃喝的场合：上级有上级的吃喝，下级有下级的吃喝；发达地区有发达地区的吃喝，贫困地区有贫困地区的吃喝。无论因公因私，只要能纳入名目，全部公款买单。公款吃喝泛滥，究竟原因何在？

杨小军：吃喝之风，弥漫社会，既有自古以来的习俗，更有官场的风气，二者相互影响，彼此作用，共同发酵，散发出浓烈的腐败之味、乖戾之气、愚昧之态、谄谀之风。比如：上级来人检查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向领导请示汇报工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上级争取项目资金，要吃吃喝喝搞好协调；兄弟单位交流学习，要吃吃喝喝尽地主之谊；出门在外招商引资，要吃吃喝喝表现诚意。而公款吃喝又大多与职务腐败密切相关，极易演变成“灰色腐败”。

王建民：公款吃喝大行其道，其实是权力与利益交易的市场选择。权力腐败始于交易，交易需要场合。源于崇尚吃喝的传统，顺理成章，手握权力的人被请上了餐桌。“吃什么无所谓，关键是和谁吃”，“喝多少不重要，重要的是让关键的人喝满意”，而人的需求是不断升级的。这便是公款吃喝的档次越来越高、成本越来越大的重要原因之一。

编辑：据有关方面不完全统计，中国公款吃喝开支1989年为370亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年达2000亿元，2005年突破了3000亿元大关。如此触目惊心的数据，令人痛心。对此百姓一片鞭挞之声，党政部门也频发禁令。然而，各种名义的公款吃喝行为却屡禁不止。

杨小军：习俗风气，只是一个方面的原因，制度支持才是重要因素。如果没有公款吃喝财务制度的保障，官员们吃自己的饭，喝自己的酒，无论如何也不会发展到如此程度。财务制度缺陷是公款吃喝的重要原因。我们的财务制度是允许公款吃喝的。公款吃喝可以在所谓会议费、出国费、培训费、调研费、科研费等合法的项目下报销。

王建民：公款吃喝背后，存在巨大的利益链条，形成一种腐败“文化”，成为有些干部跑门子、拉选票、建立所谓“人脉”关系的主要方式。而公款吃喝的费用之所以能够顺利通过财务部门、审计部门等的审核与监督，是发票在“漂白”这些庞大的黑色账目。财务报销制度的不完善，在纵容着公款吃喝。

杨小军：此外，监管失策负有重要责任。贪污是犯罪，这个问题在法律上早已解决；公款吃喝就是一种浪费，这种浪费也应是犯罪，却一直没有很好地解决。尽管我们下发过多份文件，试图遏制公款吃喝，但不仅没有什么效果，反倒是吃喝之风更甚。究其原因，是监管失策。正因为监管失策，才会有无处不在的大吃大喝。

编辑：据统计，从新中国成立至今,我国出台的相关禁令多达上百项。相关部门对于公款吃喝消费的规定越来越细，但“言之谆谆，听之藐藐”，吃喝之风却有日趋泛滥、蔓延之势。上百个红头文件为啥管不住一张嘴？

杨小军：上百个红头文件来遏制公款吃喝之风，说明我们的态度是坚决的，也是高度重视的，但同时也说明这些文件并没有真正管用。要想管住公款吃喝之风，不能再用一般性要求、反复强调等办法，而应当用制度和法律手段进行治理。

王建民：不少公职人员认为，“不贪污不受贿，吃吃喝喝有啥罪？”而相关的规章制度本身也存在漏洞：一方面，大多禁令文件本身道德倡导性内容过多，具体责任追究等细节性规定少，缺乏实际可操作性；另一方面，财政预算存在不透明、预算执行弹性空间大等特点，各级公务接待标准也较为模糊，从而在客观上为各地公款吃喝的超标违规提供了制度便利。

杨小军：我们并不缺少遏制公款吃喝的文件，缺少的是保障这些文件规定能够严格执行的法治环境和法治文化。如果从以下几个方面着手落实，根治公款吃喝的目的终会达到。

首先，改革财务制度。其一，所有财政资金使用单位(包括全额拨款和差额拨款单位)、国有企业和国有控股企业等，其财务制度中增设专门的公款吃喝科目，把所有专门、包含、隐藏在各个其他财务科目中的吃喝内容，单独列出来，统计汇总，让吃喝之事和吃喝费用暴露出来。其二，给公款吃喝设定财务上限。包括每餐上限和总额上限，限制大吃大喝。其三，财务科目中的吃喝项目，必须附上参与吃喝的全体人员名单和吃喝的菜单，否则财务上不能报销。这样做，目的是要避免吃喝财务制度的模糊化，使吃喝之事、吃喝之人具体化、明细化。其四，公款吃喝原则上禁止用酒水，绝对禁止香烟和其他物品。

其次，阳光照射监督。吃喝费用、吃喝之人和吃喝之菜单等信息公开，接受监督。阳光是最好的防腐剂，也是治理吃喝之风的最好方法。我们一直采用的机关内部监督措施和方法，实践证明并不管用。要管用，必须公开，向全社会公开，接受公众监督。

再次，实行行政问责。要遏制公款吃喝，关键是要遏制领导干部的吃喝。对于违反相关制度、参与吃喝的领导干部和负责批准的领导干部，实行行政问责，追究其违规、失职责任。同时发挥新闻媒体的监督作用。

编辑：数年前，一位全国人大代表向全国人大常委会提交了《关于遏制过度应酬、公款吃喝的建议》，认为“公款吃喝者侵占和浪费了社会财产，应当对此通过立法定罪”，并建议修改刑法设立“挥霍浪费罪”。2009年10月，浙江省舟山市中级人民法院以贪污罪、受贿罪判处岱山县高亭镇中心卫生院院长傅平洪有期徒刑11年，傅平洪用公款供个人吃喝玩乐的44万余元，也被法院全额认定为贪污款。这起案例打破了“刑不上吃喝”的惯例。通过“严刑重典”惩治公款吃喝可行吗？

杨小军：用“严刑重典”惩戒公款吃喝，国外早已有之，我国也有司法先例。法律责任追究是治理公款吃喝的重要“杀手锏”。具体来说，可在三个方面入法入罪：一是设立公款吃喝罪。对超出公款吃喝限制且数额较大的公款吃喝，可以考虑纳入刑法范围，严厉惩治公款大吃大喝。参与吃喝之人，均可定罪入刑，或者是对其中级别最高的官员定罪入刑。二是对于超出公款吃喝上限但数额不大的，可在法律上规定由参与吃喝之人自己负担；已经报销入账的，负责退赔。三是对公款吃喝财务造假之人以贪污罪定罪量刑，予以惩治。就公款吃喝报销的情况看，不少都是以其他名义科目报销的。如果对公款吃喝治理措施更加严厉，造假之事可能会更多，必须堵塞漏洞，严厉惩治财务造假之人。

王建民：当文件和通知所提出的要求都被置若罔闻，那法治就成为必要之举。一旦有人违规违法，就要让其受到严厉惩罚，使违法成本大大高于收益。在“职务消费是个筐，什么都能往里装”的社会背景下，专门设立“公款吃喝罪”，将公款吃喝纳入刑法规定范围，无疑能让更多的公款吃喝者有所顾忌与收敛。

杨小军：当然，设立“公款吃喝罪”还必须与强化财政透明和财政监督同时进行。惩治公款吃喝之风，根本问题是权力的运行方式，要把行政审批的大权彻底搬回办公桌上，而不是酒桌上。在公款吃喝入罪前，首先必须对不同级别、不同层次、不同领域的政府官员的职务消费情况，进行细致具体的界定。所以，我们要冷静地看到，这个立法过程本身是个较为复杂的过程，而且面临着一些现实的挑战。

链 接

我国关于公款吃喝的部分禁令

1989年9月18日，中办、国办下发《关于在国内公务活动中严禁用公款宴请和有关工作餐的规定》,明确规定各级党和国家机关工作人员在国内进行各种公务活动，包括上级到下级(含到企业、事业单位)检查指导工作、调查研究，同级之间、地区之间公务往来、参观学习以及干部工作调动等，严禁用公款搞任何形式的宴请。工作餐不准上价格昂贵的菜肴，不准用公款购买烟酒。

1993年5月，中办、国办发出通知，严禁党政机关及工作人员在公务活动中，接受和赠送礼金、有价证券,请客送礼。对违反规定者，要坚决追究，并给予党纪、政纪处分。

1995年1月20日，中纪委会议首次公布了领导干部廉洁自律的两条补充规定：不准参加用公款支付的营业性歌厅、舞厅、夜总会和其他场所的高消费娱乐活动；在国内的单位和个人交往中，不准接受可能对公正执行公务有影响的宴请。

1997年3月28日，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》发布。准则要求勤俭节约,禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。

2003年12月，中纪委、监察部发出通知，要求元旦、春节期间严格遵守廉洁自律规定，反对铺张浪费。通知再次强调坚决制止用公款大吃大喝和用公款支付的高消费娱乐活动。

2005年2月22日修订的《国务院工作规则》中规定，不陪餐，不吃请，不收礼。

2006年10月20日，中办、国办印发《党政机关国内公务接待管理规定》，对进一步规范党政机关国内公务接待工作、严肃接待纪律、减少经费支出、加强党风廉政建设提出更多的要求，强调接待单位不得超标准接待，不得用公款大吃大喝，不得以任何名义赠送礼金、有价证券和贵重礼品、纪念品。

2010年2月24日，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》发布，禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。