行政调解在我国有悠久的历史、深厚的底蕴。如西周官制中设有“调人”；“据考证，唐代时期，行政调解处理民商事纠纷十分平常并且产生了良好社会效果”；新中国建国至二十世纪九十年代初期，许多民商事纠纷均可经由行政调解处理。在二十世纪九十年代中后期，在“诉讼中心主义”思潮影响下，诉讼被推崇为各类纠纷解决“最正统”“最法治”机制，行政调解在纠纷解决实践中日渐式微。

       而随着时代的发展，我国社会发展进入转型时期，各类社会纠纷多发，诉讼纠纷解决机制显然难以消化社会上产生的过量的各类矛盾纠纷，为社会纠纷迅即解决与和谐社会维护的现实需求，“行政调解”成为非诉讼纠纷解决机制中的一种重现生机。党的十六届三中全会提出要实现“司法调解、人民调解、行政调解”三大调解有机结合的目标任务；国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确各级政府及其职能部门要大力开展矛盾纠纷排查调处工作；《国务院关于法治政府建设的意见》指出要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，完善行政调解制度，科学界定调解范围；中央综治委、最高人民法院等部门联合发布的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》高度肯定了包含行政调解在内的“大调解”机制建设的价值意义。十八届三中、四中全会就完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全矛盾纠纷调处机制作出重要部署。

       为进一步贯彻落实中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和全国调解工作会议精神，2019年11月25日，上海召开全市调解工作会议。会议强调，要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神和习近平总书记考察上海时的重要讲话精神，切实提高站位，着力构建大调解工作格局，不断推进上海调解工作创新发展。要推进非诉讼纠纷解决中心建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，探索加强和改进调解工作新理念、新途径、新方法，努力在更高层次、更广范围实现调解工作新作为。要加强行政调解、商事调解，统筹推进各种调解均衡发展，积极主动防范风险、化解矛盾。

       行政调解契合服务政府理念，有助于政府职能转变，同时也顺应和谐社会建设诉求，有利于加强党的执政能力建设，提升国家治理体系和治理能力现代化水准，得到国家强力推动和社会各界大力支持自在情理之中。而实践中对于如何实施及推进行政调解工作，各个省市步伐不一，北京市、广州市出台了行政调解的专门规定，湖南省、江苏省、山东省、西安市等省市在其行政程序规定中规定了行政调解的相关内容。但目前关于行政调解的相关法律规定仍然不够全面、具体，行政调解机制的运行也并不顺畅，因此学习和探究行政调解的制度构建具有重要的现实意义，在此前提下，上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会结合现行法律法规，对多元化纠纷解决机制背景下的行政调解制度进行了研究，具体内容综述如下。

       一、行政调解定义与范围

       （一）行政调解的含义

       从广义上理解，行政调解是指行政主体参与主持的，以国家法律法规、政策和公序良俗为依据，以受调解双方当事人自愿为前提，通过劝说、调停、斡旋等方法促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解机制。从狭义上理解，行政调解是指行政主体根据法律规定，对属于职权管辖范围内的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。

       两者的区别在于广义上的行政调解包括了行政争议调解和民事纠纷调解，而狭义上的行政调解仅包括民事纠纷调解。

       （二）行政调解的适用范围

       检索各地行政调解的相关法律法规后发现，在不同地区对于“行政调解”的定义各不相同，有些地区采用的广义上“行政调解”的含义，而有的地区则采用的是狭义上的“行政调解”的含义。如《北京市行政调解办法》规定可进行行政调解的纠纷范围有，“1.法律、法规、规章规定可以由行政机关调解的公民、法人和其他组织之间的纠纷（民事纠纷）；2.公民、法人或者其他组织与行政机关之间关于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规、规章规定的自由裁量权产生的争议（行政争议）”，浙江省、西安市等地对于行政调解的定义及范围与北京市相同或相似，包括民事纠纷和行政争议。而《江苏省行政程序规定》中规定“行政调解是指行政机关为了化解社会矛盾、维护社会稳定，依照法律、法规、规章和有关规定，居间协调处理与行使行政职权相关的民事纠纷的行为。”，辽宁省、山东省等地对于行政调解的定义及范围与江苏省相同或相似，仅包括民事纠纷。

       我们认为，行政调解应当是一种二元结构的制度模式：既包括行政机关对民事争议的居间调解，也包括行政机关对一般行政争议及行政复议中行政纠纷的调解。其中，对民事争议的行政调解需要处理好与人民调解、司法调解的衔接关系，对一般行政争议的行政调解则需要处理好与行政复议、行政诉讼的衔接关系。

       二、行政调解主体

       （一）行政调解主体特点

       行政调解一般是指行政机关在行使行政管理职能过程中，对于所遇到的纠纷，进行调解的活动。因此，行政调解主体是在“大调解”体系下区别于人民调解、法院调解的重要标志。而其设置的科学与否直接关系到调解的双方当事人是否处于公平的地位，关系到双方当事人权益的实现与保障。根据相关法律法规的规定及实践情况，现阶段的行政调解主体的设置主要有以下几个特点：

       1.行政调解主体的多元化

       行政调解主体包括依法享有行政调解职权的国家行政机关和其他组织。首先，基层人民政府是最重要的主体，在行政调解中相对处于综合调解的地位，对各方面的事项均有涉及。其次，工商机关、公安机关、环保机关、自然资源管理机关等行政管理部门也在各自相关领域中依法享有行政调解权。而随着国家权力社会化趋势的加强，大量的社会组织也逐步参与到行政调解工作中。在我国当下，如律师协会、消费者协会、证券业协会、期货业协会等行业组织正在积极参与各类社会纠纷的化解，促成了行政调解主体多元化结构的形成。

       2.行政调解主体的笼统性

       首先，目前的行政调解主体往往都是一个相当宽泛的行政机关，并未细化为具体的实施机构或组织。现行法律法规中对行政主体的表述通常采用“主管机关”、“管理部门”、“机构”等相当宽泛的概念，难以明确行政调解究竟是由行政机关的内设机构还是由其他职能机构具体负责。其次，规定的模糊性也会引发行政主体之间管辖的相互冲突。行政调解活动一般由发生纠纷领域的行政主管部门负责，即本着“谁管辖，谁负责”的原则，而当某一纠纷涉及多个领域时，则往往规定由多个管理部门按其职责分工调解。如《中华人民共和国水污染防治法》第九十七条：“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理”、《律师服务收费管理办法》第三十条：“因律师服务收费发生争议的……可以提请律师事务所所在地的律师协会、司法行政部门和价格主管部门调解处理”。由于法律法规中未明确界定各主体的管辖权限，在管辖权竞合时，难免会出现调解主体之间相互推诿的情形发生，甚至导致行政调解的规定形同虚设。

       3.行政调解主体的专业性瑕疵

       理论而言，专业性是行政调解区别于人民调解的重要特征，体现为“谁主管、谁负责”。在实践中，大量的纠纷解决都与行政管理密切相关，如医疗事故纠纷、交通事故纠纷、土地承包经营纠纷、环境侵权纠纷、电力、水事纠纷等，这些纠纷的专业性很强，因此由行政机关处理最为理性、经济。但现行规范对于行政调解主体的设定并未体现这一要求，没有明确行政主体须设立专门的调解组织或者配备专门的行政调解员从事调解活动。即使在技术性要求更高的行政争议调解活动中，《行政复议法实施条例》对调解主体也仅仅笼统表述为行政复议机关，无法明晰其是否包括行政复议委员会。

       （二）对现行法律法规汇中行政调解主体设置的建议

在了解目前法律法规中关于行政调解主体的设置现状，我们认为，行政调解主体的设定应当完善，故提出以下建议：1.行政调解职权应由与纠纷类型相对应的行政管理机关中专门的行政调解机构履行，使行政调解更为高效、专业；2.在必要时可建立行政调解委员会，配备专业的行政调解员，发挥行政调解主体的专业性、综合性优势；3.细化行政调解的实施主体，分工管辖案件并合理分配责任，避免行政调解主体之间相互推诿。

       三、行政调解与人民调解、司法调解的联系与区别

       在推进矛盾纠纷大调解工作中，行政调解与人民调解、司法调解共同构成“大调解”工作机制的核心。在实践过程中，三者的调解效力不同，调解的对象也多有交叉，因此，有必要对三者的概念进行辨别和区分。

       《人民调解法》规定，“人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”人民调解制度在设计之初就是为了解决人民内部矛盾，双方当事人可以向由本地人民群众推选组成的人民调解委员会申请调解，而人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下，能够依照国家法律、政策，乃至社会主义道德、民间习俗，对当事人双方进行耐心的说服工作，从而在双方自愿的基础上达成互谅互让，息事宁人的结果。在理论上，只要双方当事人自愿，人民调解制度可以调处一切民事纠纷，这和行政调解中，行政机关调解民事纠纷产生了重合。但在二者重合的领域，人民调解更多的是突出一种对纠纷早介入、早预防。人民调解调处一切民事纠纷的同时，也意味着它在专业性方面的缺失。在某些特殊专业领域，行政机关担任调解方显然比人民调解员更具有专业优势和权威，作出的调解结果也更具信服力。此外，人民调解是人民调解委员会主持的社会救济，行政调解则是由行政主体主持的公力救济，虽然人民调解可以解决的民事纠纷更为宽泛，但行政调解对行政争议进行调解的权限是人民调解所不具备的。

       而司法调解作为诉讼内的调解，又被称为“司法 ADR”，是以一方当事人的诉讼请求为依据，在法官的主持下，诉讼当事人根据法律规定进行权利处分和让与的冲突解决方式。比较行政调解和司法调解，可以看出，二者的调解主体、调解效力、调解机制都不相同，尤其在效力上，法院作出的调解和判决具有同等的效力，具有终局性，而行政调解则更加灵活，当事人反悔时，一般不影响其向法院寻求救济。

       四、行政调解的原则

       根据对相关法律法规的梳理、行政调解的指导思想、价值理念和制度初衷，我们认为，行政调解的原则应有以下几点：

       （一）自愿原则

       当事人自愿是调解的天然法则，是适用于各类调解的普遍原则，在行政调解中是指行政调解主体在进行行政调解时，应当尊重双方当事人的意愿，当事人不同意行政调解或者在调解过程中又不同意调解的，应指导、督促当事人及时通过其他法定途径解决纠纷。

       （二）合法原则

       合法原则是指行政调解要遵循法律、法规和政策，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。

       从合法原则的规制对象角度来说，该原则包括了两个面向：一是对行政调解主体的合法要求，即要求其进行调解须有明确的法律法规规定，进行的调解行为合法；二是对当事人的合法要求，要求调解协议的内容合法。当事人亦须遵守调解活动相关的法律文件的规定。

       （三）公平公正原则

       行政调解作为一种争议解决方式，与其他争议解决方式一样，公平公正是其生命。

       该原则主要是针对行政调解主体，要求其在实施行政调解的过程中，坚持公正立场，保持中立性，居中调解，一视同仁。在平等地关照双方当事人权益的同时，摒除不相关考虑。一是在程序上依照法律规定给各方当事人表达诉求的平等机会； 二是要尊重各当事人对自身权益的主张甚至是放弃； 三是努力使拟达成的调解方案能够照顾各方的关切。

       （四）及时便民原则

       及时便民原则是我国法制的一项重要原则，而行政调解作为非诉讼纠纷解决机制的一种，其目的之一是为了使纠纷及早解决，且行政调解是由具有公权力的行政机关或者授权组织实施的一种行政行为，因此应当遵循及时便民原则。

       该原则的应有之义应当包括行政调解主体对于能够主动进行调解的纠纷及时向当事人询问调解意愿；对于当事人递交的调解申请需及时收取并在合理期限内开展相应工作；为了方便当事人进行行政调解，行政调解可以书面申请，也可以口头申请；对当事人往往难以弄清向哪一个行政调解主体申请行政调解的情况，可以直接向县级地方人民政府提出行政调解申请，由该县级地方人民政府负责转送有管辖权的行政调解主体。

       （五）程序正义原则

       行政调解是行政调解主体开展的具有一定权威性、严肃性的活动，因此行政调解的开展必然会遵循一定的程序，如启动程序、调解程序、结案程序、仲裁或诉讼转接程序、监督程序等等。而“我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序。实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。”因此，在行政调解的程序中应当植入正义原则，才能够保证各方当事人能平等地参与到各程序中表达利益诉求，保证程序能够有序地、有效率地进行。此外，遵守程序正义原则，也可以使行政调解过程中所运用到的行政权力受到必要的约束，可防止行政主体及其工作人员利用行政调解压制一方当事人的权利。

       （六）法、情、理相结合，注重效果原则

       这一原则的提出基于中国法律文化的考虑，并从调解活动的特点出发，务求实事求是地审视和安排行政调解制度。

       从行政调解制度本身来看，调解活动区别于诉讼审判，调解程序的开展及最终协议的达成，须依照当事人的自愿，而审判程序的进行及判决内容须依法而定，不考虑当事人是否同意。而加入了当事人的意志，所以情和理进入调解活动中是必然的，同时也是必要的。因为调解活动不仅要依法服人，还要以情感人、以理喻人，方能切实提高调解成功率。

       五、行政调解程序

       根据整理，目前相关规章及规范性文件中对行政调解程序的规定主要有以下内容：1.行政调解程序的启动：启动方式（行政调解主体并经当事人同意或当事人申请）—审查材料—案件管辖；2.行政调解程序的进行：主持调解—回避—庭前准备—质证—签订调解协议—送达—归档。

       行政调解程序的完备、公正与否，直接关系到行政调解结果的公正性。但从上述的整理来看，现行法律法规有关行政调解程序的规定极为匮乏，主要存在以下问题：

       1.行政调解程序规定粗略简单

       在检索的相关法律法规中，仅有少数条文提及调解程序的相关内容，如程序启动的规定为“根据当事人请求进行调解”；调解达成后规定“根据调解协议制作调解书”，“在调解书生效之日起15日内，将调解书送达当事人”。但除此之外，基本再无其他有关行政调解程序的具体规定。

       相比之下，一些地方规章及规范性文件对行政调解程序作出了比较详细的规定。例如，《北京市行政调解办法》第十条至第二十四条规定了民事纠纷调解的一般程序，《湖南省行政程序规定》第 115至 121 条规定了行政调解的一般程序，但是上述规定仅适用于行政机关对民事争议的调解，《北京市行政调解办法》虽有关于行政争议调解的规定，但内容不够完善，因此有关行政机关调解行政争议的程序仍属盲区。

       从程序正当的理念来看，只有对行政调解程序进行完善的规定，才能保障行政调解结果的公正和当事人合法权益的实现。

       2.行政调解程序内容规定不一

       以启动程序为例，法律、法规、规章中行政调解程序的启动方式均为依申请进行，规范性文件对此规定不一，或依申请受理，或依职权与依申请方式并举。 除此之外，各地对两种启动方式是否以当事人自愿为前提亦存在分歧，大部分地区尚未建立以当事人自愿为前提的启动程序。基于行政调解活动所具有的非强制性特征，当事人自愿原则理应成为行政调解启动程序的前提。

       因此，目前我国有关司法调解和人民调解的程序制度正逐步完善，而有关行政调解的程序规定则比较匮乏，既缺乏行政机关进行行政调解的方法、时限等方面的具体规定，也缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。故，建议对行政调解的方式、步骤、时限、纠纷当事人的权利义务及调解机关的职权等做尽可能细致的规定。在程序的具体设计方面，既要发挥相关行政机关依职权进行调查的优势，又要发挥当事人的主动性和积极性，尊重当事人的主张和证明的权利。

       六、行政调解的效力

       行政调解的过程就是争议双方当事人在行政机关的居间调解下，相互谅解并达成调解协议的过程。调解协议是否为当事人所遵循，调解协议的内容能否得到及时履行，无不直接关系到行政调解的生死存亡。因此，行政调解协议的法律效力便成为行政调解制度能否发挥作用的关键所在。但现阶段，相比人民调解和司法调解的规范化程度而言，行政调解尚缺乏权威的法律依据，对于行政调解的规定散见于各种部门法以及行政法规当中，内容详略不一；各地的政府规章以及其他规范性文件对此虽然有整体详细的规定，但说法也是五花八门。在查阅了相关法律法规以及地方政府规章和规范性文件后，梳理总结了如下表格。

表一：法律法规中关于行政调解主体及调解对象表

位阶	依据	调解主体	调解对象	纠纷类型
法律	《治安管理处罚法》第9条	公安机关	因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为	民事纠纷
	《道路交通安全法》第74条	公安机关交通管理部门	交通事故损害赔偿	民事纠纷
	《海上交通安全法》第46条	港务监督机构	海上交通事故引起的民事纠纷	民事纠纷
	《海域使用管理法》第31条	县级以上人民政府海洋行政主管部门	海域使用权争议	民事纠纷
	《水污染防治法》第97条	环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门	水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷	民事纠纷
	《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第84条	环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门	固体废物污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷	民事纠纷
	《环境噪声污染防治法》第61条	生态环境主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构	环境噪声污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷	民事纠纷
	《水法》第57条	县级以上地方人民政府或者其授权的部门	单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷	民事纠纷
	《商标法》第60条	工商行政管理部门	侵犯商标专用权的赔偿数额的争议	民事纠纷
	《著作权法》第7条	工商行政管理部门	著作权纠纷	民事纠纷
	《专利法》第60条	专利管理部门	侵犯专利权的赔偿数额	民事纠纷
	《妇女权益保障法》第55条	乡镇人民政府	侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的纠纷	民事纠纷
	《突发事件应对法》第21条	县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、	可能引发社会安全事件的矛盾纠纷	民事纠纷
	《旅游法》第93条	消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织	旅游者与旅游经营者之间的纠纷	民事纠纷
	《律师法》第46条	律师协会	律师执业活动中发生的纠纷	民事纠纷
	《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第 3 条	村民委员会、乡（镇）人民政府	农村土地承包经营纠纷	民事纠纷
	《体育法》第 32条	体育仲裁机构	竞技体育活动中发生纠纷	民事纠纷
	《种子法》第 73 条	县级以上人民政府农业、林业主管部门	侵犯植物新品种权所造成的损害赔偿	民事纠纷
行政法规	《行政复议法实施条 例》第50条	行政复议机关	（1）行政机关自由裁量行为；（2）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷	行政争议
	《专利法实施细则》第 85 条	专利管理部门	（1）专利申请权和专利权归属纠纷；（2）发明人、设计人资格纠纷； （3）职务发明创造的发明人、设计人的奖励和报酬纠纷；（4）在发明专利申请公布后专利权授予前使用发明而未支付适当费用的纠纷；（5）其他专利纠纷。	民事争议
	《奥林匹克标志保护条例》第12条	市场监督管理部门	奥林匹克标志专有权的赔偿数额	民事争议
	《特殊标志管理条例》第17条	工商行政管理部门	特殊标志侵权的民事赔偿纠纷	民事争议
	《工商行政管理所条例》第6条	工商行政管理所	经济合同纠纷	民事争议
	《植物新品种保护条例》第 39 条	省级以上人民政府农业、林业行政部门	侵犯品种权的损害赔偿	民事争议
	《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第36条	组织事故调查组的机关或者铁路管理机构组织	铁路事故损害赔偿	民事争议
	《医疗事故处理条例》 第 46 条、第 48 条	卫生行政部门	医疗事故赔偿纠纷	民事争议
	《工业产品质量责任条例》第 20 条	质量监督机构	产品质量问题	民事争议

       （一）行政争议调解的效力

       在行政争议调解中，关于一般行政争议调解协议的效力，根据检索，目前仅有少数地方规章和规范性文件有所规定，如《广州市行政调解规定》规定了“行政机关作为一方当事人的，应当履行与对方当事人达成的行政调解协议”，《峨山县行政调解工作规则》规定了“当事人一方是公民、法人和其他组织不履行调解协议的，行政机关可以向人民法院申请强制执行；当事人一方是行政机关不履行行政调解协议的，公民、法人和其他组织可以向人民法院提起行政诉讼”。除此之外，绝大多数地方性规章和规范性文件都没有进行明确细致的规定。

       而行政复议调解的效力，相对于一般行政争议的调解，行政复议调解的主体、范围和程序均有明确的行政法规予以规定，但在效力方面，行政法规的规定依旧模糊。《行政复议法实施条例》第 50 条规定：“行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”但这里“法律效力”的意义如何，《行政复议法实施条例》并没有做出明确的规定。

       （二）民事纠纷调解协议的效力

       有关民事纠纷的行政调解达成的调解协议，其内容多为对民事权利义务内容作出的约定。然而这样的约定是否有法律效力，有何种法律效力，对当事人的约束力（或强制力）如何，我国的法律法规、地方政府规章以及规范性文件却是众说纷纭。目前对于行政调解的效力规定主要体现为以下几种：

       1.不明确规定行政调解对当事人的效力

       法律和行政法规对于行政调解的效力都没有作出任何规定。如《道路交通安全法》第 74 条规定“经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”、《商标法》第 60 条规定“经工商行政管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉”等等。在《安阳市人民政府办公室关于印发安阳市行政调解工作暂行规定的通知》、《阿坝藏族羌族自治州行政调解工作暂行办法》等地方政府规章和规范性文件也采取了与之类似的规定。

       而上述法律法规赋予了双方当事人向行政机关申请行政调解的权利，但对调解协议的效力并未作出规定，且法律文本中诸如“调解书生效后不履行的”、“向人民法院起诉”这样的表述完全无视了对协议效力的保障。这样的规定与学界的“行政调解无效力”说恰好相适应，即行政调解在效力上具有非拘束性，其效力主要依赖双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量提供保障，达成调解协议的双方当事人对于调解协议可以反悔，间接表明了行政调解协议只是一份“君子协定”，在这之上还有仲裁、司法等诸多救济途径。

       2.强调当事人自觉履行，依靠当事人的诚实信用

       《医疗事故处理条例》规定“经调解，双方当事人就赔偿数额达成协议的，制作调解书，双方当事人应当履行”、《种子法》规定“调解达成协议的，当事人应当履行”、《浙江省行政调解办法》规定“当事人应当按照约定履行”、《朔州市人民政府办公厅关于加强行政调解促进社会和谐稳定的意见》规定的“各方当事人要积极履行”等等，诸如此类的地方政府规章和规范性文件规定，通过“应当”、“自觉”、“要”等字眼强调了依靠当事人的诚实信用发挥调解协议效力。

       3.当事人达成调解协议后通过司法确认、公证等形式获得执行力

       《北京市行政调解办法》、《浙江省行政调解办法》、《丽水市人民政府关于印发丽水市行政调解工作办法的通知》等等地方政府规章和规范性文件都添加了当事人可以向法院申请司法确认、向公证处申请公证诸如此类的权利。像这样相类似的规定在现在是最为普遍的，其形式也多种多样，当事人可以依据《公证法》的有关规定申请公证，或者依据《民事诉讼法》、《仲裁法》的有关规定向行政调解机关所在地基层人民法院或者仲裁机构，申请确认其效力。以金钱或者有价证券为给付内容的行政调解书，债权人还可以向法院申请支付令。

       4.小结

       从以上的梳理可以看出关于行政调解协议的法律效力目前仍不十分明确。结合最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的具有民事权利义务内容的调解协议或者作出其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同的性质，法律另有规定的除外”的规定，可以看到有关于民事争议的行政调解协议具有民事合同的效力，但也仅具合同效力而无强制拘束力。当事人一旦反悔，行政调解协议便有可能成为一纸空文，非但不能解决纠纷，反而造成人力物力的浪费并延误纠纷的解决时间。此外，也应当看到《若干意见》及部分地区的相关规定中对具有给付内容的调解协议，可依《公证法》申请公证获得强制执行力，已是突破了行政调解协议无效力的规定，明确了民事争议行政调解协议的效力，值得在未来的行政调解统一立法上进一步明确。

                              （注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

供稿： 上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会

执笔：  江净  上海市新闵律师事务所

            陆俐莎 上海市新闵律师事务所

            梁东波  上海市新闵律师事务所

            韦永丽  上海市新闵律师事务所