新冠肺炎防控进行至今，相信大家对“一级响应”这个名字已经不再陌生。自从2020年1月21日，国务院批准新冠肺炎纳入《传染病防治法》中的乙类传染病并采取甲类预防、控制措施，正式打响抗疫阻击战以来，浙江省于2020年1月23日第一个宣布启动一级响应。截止至1月25日全国三十一个省陆续启动一级响应。随着疫情防控在不同地区取得不同的成效，甘肃省于2月21日起，将一级应急响应调整为省三级，成为了在此次疫情抗战中第一个降级防控的省市。

因此，笔者以浙江省和甘肃省为例，梳理在突发公共卫生事件中，一级响应从启动、疫情信息发布到降级、终止的全生命周期，并探讨此过程中重要的法律问题。

   一、突发公共卫生事件一级响应启动的法律依据

   （一）什么是突发公共卫生事件应急响应？以及一级响应？

首先，《传染病防治法》（2013年修订）第三条将传染病根据传染及危害程度划分为甲、乙、丙三类，并且乙类传染病中就明确包括有“传染性非典型性肺炎”。第四条又规定对乙类中的传染性非典型性肺炎等，采取“乙类传染病、甲类控制”方式，同时还规定，其他乙类传染病和突发原因不明的传染病，需要采取甲类控制的，需要由国务院卫生行政部门报经国务院批准。而1月21日，国务院就正式批准了将新冠肺炎纳入“乙类传染病、甲类控制”的范畴中。

然后，在上述规定的基础上，《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年）第1.3条，将突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。而特别重大突发公共卫生事件就包括“……发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势”这一情形。

同时《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年）第4.1条规定：“发生突发公共卫生事件时，事发地的县级、市（地）级、省级人民政府及其有关部门按照分级响应的原则，作出相应级别应急反应。”据此，根据分级响应的原则，各级响应（自然也包含一级响应）由此而来。

因此，需要强调的是：

1、这里存在三个概念：传染病种类、突发公共卫生事件等级、响应等级。

传染病分为甲乙丙三类，突发公共卫生事件等级分四级，两者并不是一一对应的关系。至于响应等级，国家级预案中仅规定了特别重大（I级）突发公共卫生事件应当由国务院或国务院卫生行政部门组织实施应对，特别重大以下的，由地方各级人民政府负责组织实施，甚至连响应等级一共分为几级也没有规定。而是交由地方自行规定。

由此可知，传染病甲乙丙、突发公共卫生事件等级、响应等级，完全是三个不同的事。

2、通过查看湖北、上海、浙江、甘肃等地的预案，各地基本上将响应等级列为四级。但同样都是四级，却可能包含完全不同的含义。

首先，有些地方的四级，是内化为省级政府的自己的四级响应，而不论国家究竟将其列为几级重大事件。而有些地方的四级，其内涵是嵌入到国家标准中的四级，也就是我们可以在网上看到的部分来源不明的国家对应一级、省级对应二级、市级对应三级、县级对应四级的响应格局。

其次，各地方的响应标准不是统一的，而是各地方人民政府根据自己的具体情况制定的。国家层面目前并没有对地方政府一级响应的启动制定统一的标准。

   （二）谁有权启动突发公共卫生事件响应？以及一级响应？

    1、从《突发事件应对法》相关规定来看：

《突发事件应对法》第十七、四十二条、四十三、四十四条规定，国务院、国务院各部门、县级以上各级人民政府及各部门均应制定相应的突发事件应急预案。在突发事件即将发生时，县级以上地方各级人民政府均有权发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。在作出这一决定时需要向上一级人民政府报告，但并不需要上一级人民政府的批准。

在哪怕发出最低一级（即四级）的警报并宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府均有权立即启动应急预案。换言之，也就是立即启动响应机制。

由此可知，县级以上地方各级人民政府有权启动其在权限内制定的应急预案中授权其启动的响应等级。

    2、从《传染病防治法》（2013年修订）及其系列相关规定来看：

《国家突发公共卫生事件应急预案》明确将《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订）作为其上位法，因此将其三者者作为一个系列的法律法规看待。

《传染病防治法》第二十条、第四十二条规定，县级以上地方人民政府应当制定传染病预防、控制预案。传染病暴发和流行时，县级以上地方人民政府均有权启动预案，并按照预案规定进行防控，无需上报批准。

《突发公共卫生事件应急条例》第十条、二十七条规定，国家卫健委制定突发公共卫生事件全国应急预案，并报国务院批准。省级政府根据国家预案制定各自辖区内的应急预案。国家卫健委报国务院批准后有权在全国范围内或者跨省启动全国突发事件应急预案。省级政府可以决定在自己辖区内启动预案，仅需报告，而无需国务院批准。

《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.3条规定，特别重大（一级）突发公共卫生事件应急处理工作由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施。特别重大级别以下（二级、三级、四级）的突发公共卫生事件应急处理工作由地方各级人民政府负责组织实施。

由此可知，从《传染病防治法》这一脉法律规定看，与《突发事件应对法》关于此项的规定相同，基本上也是县级以上地方各级人民政府有权启动其在权限内制定的应急预案中授权其启动的响应等级。

但同时国家预案又进一步有了明确规定：国家标准（或说层面）上，突发公共卫生事件一级响应只能由国务院或国家卫健委启动。一级以下交由省级政府决定，而一般省级政府会授权由其以下各级人民政府制定相应预案加以规定。 

   （三）浙江省和甘肃省启动突发公共卫生事件一级响应的法律依据

那么，除了上述规定外，浙江省和甘肃省省级预案中对其启动一级响应有哪些规定呢？

1、浙江省启动一级响应的法律依据

根据《浙江省突发公共卫生事件应急预案》第5.3条关于分级响应的规定，浙江省是将国家预案中对突发卫生事件的等级内化成了相对应的浙江省自己的响应等级。换言之，在浙江省预案中，事件分级已经是浙江省的分级，而响应等级也全部都是浙江省的响应等级，在这个预案里面，浙江省有完全的把控权。换言之，也就是说，理论上完全可能出现，国务院启动二级公共卫生事件预案，而浙江省启动一级响应，换言之，浙江省的分级响应和国家层面的事件分级，在浙江省的预案里，是两回事。

可以看一下具体规定。第5.3条规定，当特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）、重大突发公共卫生事件（Ⅱ级）发生时，省政府、省卫生厅、市县级政府应急响应，其中，省政府成立应急指挥部，统一领导、统一指挥。当发生较大突发公共卫生事件（Ⅲ级）时，市政府、市卫生行政部门、省卫生厅应急响应，市政府启动本级预案，成立突发公共卫生事件应急指挥部，负责组织协调。当发生一般突发公共卫生事件（Ⅳ级）时，县级政府负责应急处置工作，成立突发公共卫生事件应急指挥部。省、市级政府卫生行政部门进行技术指导。

由上述规定可知，浙江省在此次新冠肺炎抗疫中启动一级响应，其完整的法律依据是：《传染病防治法》第二十条、第四十二条；《突发公共卫生事件应急条例》第十条、二十七条；《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.3、4.1条；《浙江省突发公共卫生事件应急预案》第5.3条。

与浙江此方面规定相类似还有上海、湖北。

    2、甘肃省启动一级响应的法律依据

《甘肃省突发公共卫生事件应急预案》则与《浙江省突发公共卫生事件应急预案》不同，甘肃省的预案中，严格按照国家预案第4.3条的规定，将一级事件的启动、组织、领导权留给了国务院和卫生部。

其具体规定如下:第1.3对突发公共卫生事件的分级作出了与《国家突发公共卫生事件应急预案》完全同样的规定，同样也规定了传染性非典型肺炎属于特别重大突发公共卫生事件。第4.4条明确规定：“Ⅰ级应急反应由国务院和卫生部做出应急反应和组织应急处置，启动国家应急预案；Ⅱ级应急反应由省政府和省卫生厅作出应急反应和组织应急处置，启动省级应急预案；Ⅲ级应急反应由市州政府及其卫生行政部门做出应急反应和组织应急处置，启动市州级应急预案；Ⅳ级应急反应由县市区政府及其卫生行政部门作出应急反应和组织应急处置，启动县级应急预案。”

由此可以理解甘肃省在应急预案中的思路，是将甘肃的事件等级分级和响应等级分级嵌入到国家分级标准之中的。一级就只能是国家级的，严格说来，省级政府是无权作出超出二级以上的应急反应的。

 

   二、一级响应下疫情信息的发布权

   启动预案、作出应急响应、采取措施是一回事；而对疫情信息及时进行公布又是另一回事，普通老百姓非常容易将这二者混为一谈。但其实，二者主体不同、公布的内容不同。新冠肺炎爆发以后，许多人在讨论武汉市疫情信息公布不及时的问题，而武汉市则认为，其没有疫情信息发布权，只有国家卫健委或其授权的湖北省卫健委才有权公布。那么，即便此种说法有法可据，根据我们的上述分析，武汉市也应该根据其权限启动响应的应急预案，并采取措施。

另外，武汉市关于疫情公布的说法究竟是否有法律依据呢?笔者做以下详细分析：

（一）一级响应后，谁有权公布疫情信息？

1、从《突发事件应对法》相关规定来看：

《突发事件应对法》全文本身并没有对应急响应分级作出规定。因此，不存在一级响应后，疫情信息公布权的问题，而是一个普遍的“疫情信息公布权”的问题。关于这一点，第五十三条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”换言之，也就是，也就是将疫情信息公布权赋予了彼时彼刻“负有统一领导职责”的政府。

因此，问题就在于，如何判断在某个阶段，哪一级政府才是“负有统一领导职责”的政府呢？《突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。 ……突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。”

也就是说，从《突发事件应对法》的规定看来，分两个层次：第一，负有应急管理职责的县级以上各级人民政府均有权公布疫情信息；第二，但如果突发事件升级，一经上报至上级政府，自上级政府履行统一领导的职责之日起，疫情信息公布权统一由上级政府吸收。

    2、从《传染病防治法》（2013年修订）及其系列相关规定来看：

《传染病防治法》（2013年修订）第三十八条规定：“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”也就是说，在疫情爆发以后，包括一级响应启动后，疫情信息公布只能由国务院卫生行政部门公布，或国务院卫生行政部门授权省级政府公布本行政区的疫情信息。

《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订）第二十五条规定与《传染病防治法》第三十八条完全相同。

《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年）第4.2.2条的规定也与《传染病防治法》第三十八条完全相同。

（二）浙江省和甘肃省件一级响应后疫情信息公布的相关规定

1、浙江省的相关规定

《浙江省突发公共卫生事件应急预案》第5.3条规定了在一级、二级响应中，省卫生厅有权向社会发布本行政区域内突发公共卫生事件的信息，而在三级、四级响应中，对此问题没有明确规定。

2、甘肃省的相关规定

《甘肃省突发公共卫生事件应急预案》中关于疫情公布权的规定与事件和响应分级无关。第4.2.2条规定，经卫生部授权，由省卫生厅向社会发布突发公共卫生事件的信息或公告。

（三）延伸探讨

1、从上述分析来看武汉疫情公布问题。从《传染病防治法》的角度，武汉市的确没有疫情公布的权力，该权力最低在湖北省卫健委。但从《突发事件应对法》的角度，在疫情爆发初期，武汉市作为履行统一领导、统一指挥职责的属地政府，其有权公布疫情信息。

2、从上述法律规定的不同，此处法律规定产生了矛盾。

《突发事件应对法》将疫情信息公布权放在了属地政府，而《传染病防治法》及系列规定，是将该权力放在了国务院卫生行政部门及经授权的省级卫生行政部门。从地方性预案的规定和实践可以看出，目前是按照《传染病防治法》及配套规定来实施的。

3、而究竟该适用何种法律，关键在于辨析：传染病突发事件在所有的突发事件中是否具有特殊性？因而应当将《突发事件应对法》看成是一般法，而《传染病防治法》及配套规定看做特殊法，并适用特殊法的相关规定。

 

   三、一级响应的降级和终止依据

   （一）关于一级响应降级和终止的法律依据

1、从《突发事件应对法》规定看：

《突发事件应对法》第五十八条规定：“突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。”

换言之，在突发事件应对法规定里，响应的降级和终止均在于当时当刻履行统一领导职责的人民政府。也就是说，在此次新冠肺炎公共卫生事件中，该决定权在国务院或其授权的国家卫健委。

2、从《传染病防治法》（2013年修订）规定来看：

《传染防治法》中没有关于响应和降级的明确规定，只有关于“甲类措施”和解除权的规定，且主要集中在《传染病防治法》的第41、42、43条规定中。第41条主要是规定了对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，当地县级以上政府经上级政府批准后，可以采取“隔离措施”。同时，该隔离措施的解除，需要原决定机关的同意并宣布。第42条主要是经上级政府批准后，可以实施限制聚集、停工停学听课等的规定，第43条主要是关于划定疫区的规定，经过上级政府批准后，县级政府可以在自己辖区内划定疫区。同样，42、43条都规定了，解除权均在原决定机关，并由其宣布。

总结一下，传染病防治法中，能决定采取并解除关于甲类措施的政府，至少在市级政府。

3、从《国家突发公共卫生事件应急预案》规定来看：

《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.1条规定：“发生突发公共卫生事件时，事发地的县级、市（地）级、省级人民政府……应及时升级预警和反应级别；对范围局限、不会进一步扩散的事件，应相应降低反应级别，及时撤销预警。”

第4.4条规定：“突发公共卫生事件应急反应的终止需符合以下条件：突发公共卫生事件隐患或相关危险因素消除，或末例传染病病例发生后经过最长潜伏期无新的病例出现。特别重大突发公共卫生事件由国务院卫生行政部门组织有关专家进行分析论证，提出终止应急反应的建议，报国务院或全国突发公共卫生事件应急指挥部批准后实施。特别重大以下突发公共卫生事件由地方各级人民政府卫生行政部门……报本级人民政府批准后实施，并向上一级人民政府卫生行政部门报告。”

换言之，县级以上地方各级人民政府有权调整预案、作出降级决定，但是，特别重大突发卫生事件的终止权在国务院或其成立的应急指挥部，特别重大以下的终止权在县级以上地方各级人民政府。

4、小结

从上述法律规定来看，可以得出如下几个结论：

第一，关于响应等级的降级，从《突发事件应对法》的规定看，应该是履行统一领导、统一指挥的人民政府，目前看也就是国务院或其成立的应急指挥机构。按照国家预案看，县级以上各级人民政府均有权调控响应等级。

第二，关于响应的终止，从《突发事件应对法》的规定看，仍然是履行统一领导、统一指挥的人民政府，目前看也就是国务院或其成立的应急指挥机构。从国家预案看，特别重大突发公共卫生事件的终止权在国务院，特别重大以下在地方各级人民政府。

第三，响应等级的降级权和采取甲类措施的解除权不完全一致。各级政府都有权在预案内降级，但甲类措施的解除权至少在市级政府。

第四，关于响应等级的降级和响应等级的终止，目前国家缺少统一的规定，同时二者之间也缺少有效的衔接。比如，如果保证国家一级公共卫生事件与地方一级响应之间的动态关系，以确保全国上下一盘棋？同时，又给予地方足够的灵活性，同时又避免地方政府利用降级，而逃避国务院对特别重大事件响应终止权的控制。笔者以为，浙江省的相关规定可做借鉴，并建议将其作为国家统一规定。

   （二）浙江省、甘肃省关于一级响应降级、终止的相关规定

1、浙江省的相关规定

   《浙江省突发公共卫生事件应急预案》5.1规定，发生突发公共卫生事件时，事件发生地的市、县（市、区）政府及其有关部门按照分级响应原则，作出相应级别应急响应。同时，动态调控响应级别。

第5.4条规定，特别重大突发公共卫生事件应急响应终止，由省应急指挥部报请国务院或全国突发公共卫生事件应急指挥部决定。重大突发公共卫生事件由省卫生厅报省政府或省应急指挥部批准后实施，并向国务院卫生行政部门报告。较大突发公共卫生事件由市卫生行政部门报请市政府或市级突发公共卫生事件应急指挥部批准后实施，并向省卫生厅报告。一般突发公共卫生事件由县（市、区）卫生行政部门报请县级政府批准后实施，并向市级政府卫生行政部门报告。

2、甘肃省的相关规定

《甘肃省突发公共卫生事件应急预案》4.1条规定，突发公共卫生事件发生时，事发地县市区、市州和省政府及其有关部门按照分级反应原则，作出相应级别应急反应。同时动态调控响应级别。

第5.5条规定，特别重大突发公共卫生事件应急反应终止由国务院或全国突发公共卫生事件应急指挥部宣布后实施。重大突发公共卫生事件由省卫生行政部门报省政府批准后实施，并向国务院卫生行政部门报告。较大突发公共卫生事件由市州卫生行政部门报同级政府批准后实施，并向省卫生行政部门报告。一般突发公共卫生事件由县市区卫生行政部门报同级政府批准后实施，并向上一级卫生行政部门报告。

   （三）延伸探讨 

   2020年2月21日，甘肃省新冠肺炎疫情联防联控领导小组办公室发出公告，“根据国家有关法律法规规定和甘肃省新冠肺炎疫情发展形势，经省政府研究决定， 自2020年2月21日14时起，将甘肃省新冠肺炎疫情防控应急响应级别由一级应急响应调整为省级三级应急响应。 ”成为新冠肺炎抗疫中第一个降低响应等级的省政府。尽管2月18日，国务院国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，指出：“各省级人民政府要动态调整辖区内低风险、中风险、高风险县（市、区、旗）名单。各地要按照相关法律法规要求，动态开展分析研判，在病例数保持稳定下降、疫情扩散风险得到有效管控后，及时分地区降低应急响应级别或终止应急响应。”但是，根据《甘肃省突发公共卫生事件应急预案》中的相关规定，甘肃省政府在应急反应终止、响应等级降级等规定是否严谨，仍值得商榷。

   四、结语

通过以上分析，笔者进行以下总结：

1、一级响应机制或者说所谓“分级响应”机制，并不是网络流传的“国家对应一级、省级对应二级、市级对应三级、县级对应四级”这样的结构；这种对应在国家级层面是没有规定的，而仅仅是为某些省级预案所采取。

2、预案的启动、作出应急响应，与疫情信息的发布是两回事。在疫情信息发布存在法律规定矛盾的地方，属地政府并不能以此作为不启动预案、不采取应急措施的合法借口。

3、响应等级的降级和疫情甲类措施的解除，是两回事，并不是完全对应的。

4、省级预案应立于何种层面来架设才会更加合理？个人认为浙江式更为合理：首先，地方预案本身就不能为国家级机构设定权利或义务；其次，地方预案将事件等级、响应等级等全部内化为地方标准后，才能为从响应的启动、响应等级的调整、终止，在省级权限内，提供合法合理的路径。