论公房征收中未成年人利益分配制度的构建和完善

2020年第04期    作者:文│秦志刚 夏帆    阅读 4,848 次

公有承租房屋（以下简称“公房”）征收利益家庭分割纠纷案件，近些年来急剧增多。但关于征收补偿利益如何分配并无直接的法律法规依据；同时公房的承租人和共同居住人（以下简称“同住人”）仅享有该房屋的居住权，但实践中对“公房居住权”的性质和归属尚存在一些争议，“公房居住权”未被物权法》或其他民法规范认定为“准物权”。因此，司法审判中法官的自由裁量权极大。在征收利益分配制度尚不完善的大环境下，符合同住人资格的未成年在这样一些疑难复杂、人数众多的案件中，其合法性权益并未获得公平公正的对待，反而因其是未成年人身份而被排除、限制。因此有必要进一步探究建立、完善征收补偿相关制度，以推动征收补偿案件更公平公正的审理。

一、问题的提出

案例：原告刘翠与被告一刘吉系姐妹关系，两人均是原公房承租人刘某某的子女。被告二赵某某为被告刘吉的未成年儿子。系争房屋被征收前，承租人已过世，且未选定新的承租人，故现在册户籍为原被告3人。赵某某的户籍在系争房屋内报出生。

本案的主要争议焦点在于：未成年人赵某某是否具有同住人资格，在本案件中，他是否可以获得征收补偿款？法院的审理观点认为：根据相关规定，公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其同住人共有。同住人是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处有本市常住户口，并实际居住生活一年以上(特殊情况除外)，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。但本案的未成年人赵某某虽然被认定为同住人，但法院认为“未成年人应当随监护人生活，由监护人提供生活保障”，故本案中赵某某没有自己的份额，但可以对其监护人（被告一刘吉）适当多分。

持有“未成年人应当依附于其监护人，不能独立平等地享有同住人的征收补偿份额”的观点判例并非个案，而是普遍存在的现象。根据笔者对上海市法院裁判案例的整理、归纳和研究：在国有土地上公房征收补偿的纠纷案件中，即使未成年人满足《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五十一条规定的同住人条件时，法院仍不给予未成年人同住人待遇，且另根据2004年《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称《高院解答》）第四组问答，“对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人，可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分”，认为“未成年人不享有征收份额”。但从笔者看来，这个解答并没有否定未成人的“单独征收利益”，而只是强调了“对未成年人实际承担监护义务的人”，可以“适当多分”。（2020）沪02民终569号判决书认为：“对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人，可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分的前提是未成年人不再单独取得房屋拆迁补偿的权利份额。”从另一角度确认了笔者的观点，即满足同住人条件的未成年人是可以单独享受征收利益的。但至今没有法院采用过这个观点。而且高院在审判监督程序中从未因此而改判过，据此可以看出司法实践中是严格限制“满足同住人资格的”未成年人的征收份额。

而未成年人若要获得公房同住人资格其实更难。上海《高院解答》认为“承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的，一般可认定为属于帮助性质，并不当然等于同意该未成年人取得房屋的权利份额。因此，在这种情况下，该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款，除非其能够提供证据证明其居住权并非基于他人的帮助而取得”。也就是说，法院认为“如果未成年人的监护人不在被征收房屋内的居住的”，该被征收房屋内的未成年人一般就不能被认定为同住人。

未成年人在被征收事务中的“权利能力”与“行为能力”的不对等，相应的“居住权”和“财产权”的不对等，以及是否违背了儿童权益最佳化原则，就成为了摆在我们面前的一个重大问题。

二、相关立法规范现状及其存在的问题

（一）未成年人具有平等的民事权利能力。根据《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第十三条、第十四条规定，“自然人从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务”；“自然人的民事权利能力一律平等”。因此，“任何自然人不论其智力程度，身体状况，文化水平，宗教信仰等各方面存在何种差异，皆无例外能够享有任何私法权利，承担任何私法义务”。未成年人在权利能力上与成年人并无二致，且根据《未成年人权益保护法》第三条规定，未成年人不仅平等地享有各项合法权益，而且应当特殊、优先保护。因此未成年人可以享有一切不受行为能力限制的权利，且其权利不能被取代、剥夺或者约定放弃。正如梁慧星教授所讲：“民法关于民事权利能力的规定属于强制性规定，不允许当事人以自由意思予以排除或变更。”

为保护未成年等无或者限制民事行为能力人平等地享有民事权利，我国《民法总则》设置了监护制度。监护人只有保护被监护人的人身、财产以及其他合法权益的义务，却无权放弃、侵害或者代替被监护人的合法利益。如果其他组织或个人有侵犯未成年人合法权益的，其监护人可以代理其提起诉讼，要求赔偿损害。因此，虽然未成年人因为精神、智力和年龄方面的限制，在民事行为能力上受到相应的限制，由监护人代为履行。但是纯获利益的行为或者与其民事行为能力相适应的行为依然被认定为合法有效。

（二）涉及未成年人征收份额的立法现状。国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其已废止的两部《城市房屋拆迁管理条例》都规定的较为宏观，未单独特别地提及未成年人，故可以推定为公平对待。上海市政府在1991年出台的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第四十五条规定：成年子女因入托入学等原因，常住户口不在父母或监护人处的，拆迁时应当计入该户口的安置人数，但不分户安置。且该细则第四十六条规定：“被拆迁房屋使用人中凡已领取本市独生子女证的独生子女，根据建设单位房屋规格，安置时可增加二至四平方米；但独生子女已结婚的除外”；以及2006年《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》（已废止）关于引进“未成年人作为被安置人口”的规定等等，均可看出上海市政府在曾经的“拆迁法规中”都不仅将未成年人作为独立被安置人口，而且如果该未成年人为独生子女且未婚的，可以给予特殊照顾。但自从2011年上海市政府出台《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》后，将“房屋拆迁”改为“房屋征收”，规定国有土地上的补偿标准“按面积补偿”，对房屋内被安置人数以及安置人员就不再认定（因居住困难而获得托底保障对除外）——也就是“数砖头不数人头”了。若家庭内部因同住人认定或份额有争议，可以交由法院民事裁决。而如前所述，上海法院的裁决都是“未成年人不单独享有在国有土地上征收份额”。

三、探究法院认为“未成年人不享有征收份额”的原因

（一）公房居住权问题。公房是我国在特定历史背景下，国家为解决职工生活居住的一项福利性住房政策，公房的产权属于国家，公房的居住使用权（或称为“居住权”）属于承租人和同住人所有。《高院解答》认为“公有居住房屋拆迁补偿款，在承租人、同住人之间遵循一人一份、均等分割的原则取得拆迁补偿款”。但公房居住权不是《物权法》规定的物权一种，而是居住权利人对让人住房及其附着物享有占有、使用的权利。故很多法院便据此认为，居住权是一种居住利益，并非一项法定权利。而监护人对未成年人具有法定抚养义务，故而未成年人的居住问题需要监护人解决。而并非用被征收房屋的补偿款予以解决。比如（2016）沪02民终4384号判决认为：“未成年人的父母是未成年人的监护人。虽然沈某某的户籍报出生于系争房屋内，但是对于该未成年人的居住生活等负有抚养义务的，首先系其父母作为监护人理应承担的责任和义务。故未成年人的居住问题，应由其监护人解决。系争房屋被征收补偿安置对象沈某，负有监护未成年人的义务，故酌情给予其适当多分了相应的补偿”。笔者认为，该类观点显然动了“未成年人的被征收利益”的奶酪，因为其实无论赋予“居住权”何种名义，作为自然人的未成年人都应当与成年人平等地享有征收利益，且应当受到司法的保护。

可以作为类比的是：若被征收房屋内有无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人时，该成年人人不仅可以分得征收补偿份额，而且还可以是被照顾。

（二）裁判规范方面的原因。首先，由于现行立法简约粗放，适用性差，各地方高院为规范本地区司法审判，往往制定一些参考性文件、司法解释等，以便基层法院和中院参考使用。但高院制定的各类参考文件由于制作程序简单、缺乏论证，往往存在违反上位法，或自相矛盾等问题，比如上海人民政府制定的《细则》及其他文件明确规定同住人的三大条件：户口、实际居住一年以上、他处无房或有房但居住困难的，但上海《高院解答》却对满足同住人条件的未成年人予以排除、限制其权利，对“他处有房”进行限制性解释等，与政府法规不成体系，相互矛盾。其次，因社会关系急速发展所造成的立法空白：房屋征收民事案件审判中，法院唯一可以参考且直接应用的的文件，只有2004年的《高院解答》，后期便没有系统性实质性的指导性文件出台，而《高院解答》中部分规范已经与现实情况相差太远。审判实践中法官自由裁判权极大，对未成年份额认识和判断差别较大。裁判规范不健全使得法律法规适用不统一，造成了同案不同判的尴尬现象。

（三）传统观念方面的原因。首先，在法律上，公房承租人和同住人虽然仅有居住使用权，但实际上，根据公房的来源、实际居住等情况，其中部分长辈承租人或同住人会被认定为该房屋的“（拟制）所有权人”。而晚辈的未成年人们一般对被征收公房来源没有任何贡献、或不实际居住、或空挂，因此未成年人不能和其他同住人具有平等分割权利。其次，未成年人一般随其父母等监护人居住、生活，其对被征收房屋依赖较小，如果其父母能解决居住问题，那么不独立居住、生活的未成年人也可以附带解决，所以法院在审查该类案件时，为了平衡复杂的家庭矛盾和利益，实现案件的法律效果和社会效果的统一，就判决未成年人依附于其监护人，只对其监护人适当多分，但其本人不能独立享有份额。笔者认为：法院可以因“未成年人未实际居住”、“对房屋来源和装修无贡献”等其他原因而认定认定未成年人为同住人，但绝不能因为“满足同住人条件的人是未成年热”而不分配其应得的征收利益。

四、保护未成年人征收份额的对策研究

从目前司法判例研究看，“未成年人可以享有公房征收补偿份额”的观点并未得到法院的认可，但笔者就此裁判结果认为应该有不同的角度审视。即若未成年人本身确实不符合同住人资格，或者虽符合同住人资格但是应当属于少分的情形，应当以同住人资格认定标准，判决其应当享有相应的份额；而若未成年人完全符合同住人的条件，对未成年人的份额就不得随意限制、剥夺。

因此，笔者认为规范未成年人在公房征收中的份额，应当从以下几点着手：

（一）完善法律法规制度，及时公布指导性案例以统一裁判尺度。首先，完善征收补偿的法律法规制度是规范法官裁判案件的关键，规范好未成年人的征收利益份额的前提便是制定完善的征收利益的分配制度。因此可以根据公房历史性、房屋来源、实际居住、在册户口、他处有房、经济条件等情况综合考量，确定同住人标准，以及公房居住权的性质，让自然人均平等地适用法律，享有权利承担义务。而对未成年人、老年人应当特殊、优先保护。其次，上海市高院对本地区受案法院裁判方法得当，裁判结果正确的案例，可以报请最高院将该类案件最为指导性案例公布，并要求法院在裁判类似问题时应遵循指导性案例中的指导规则。指导性案例可以表明最高院以及高院对该类问题的观点，具有及时高效的特点，可以更好地指导法院的裁判工作。

（二）构建法律职业共同体，推动房屋征收审判工作的良性发展。我国广义的法律职业共同体主要包括：法官、检察官、律师、法学研究者、仲裁员以及法律职业从业者。但司法实践中，对于法官、检察官、律师属于典型的法律职业，并构成法律职业共同体的核心并未有异议。司法审判中的角色不同决定了思维方式多样化。法官始终处于公平、公正的审判者角度，力求每一个案件能够实现司法审判的社会效果与法治效果的有机统一；丰富的社会实践经验的专业征收律师深知司法审判中的相关制度和判决存在的不足和缺陷，以实现委托人利益最大化，实现未成年人权益最佳化；检察官在民事、行政案件中处于审判监督的身份。因此法官、律师和检察官应当加强业务交流，对征收案件中类似未成年人如何确定征收利益份额、以及法律法规不统一适用等疑难、复杂、新颖问题形成统一的裁判尺度，并可以减少同案不同判的现象，推动司法审判工作有序健康的进行。

（三）树立正确的裁判观念，实现司法效果与社会效果的统一。面对复杂、疑难的公房征收利益分配问题，应当坚持公正、平等的原则审核案件的同住人条件。对确实不符合同住人条件的，应当排除。如果包括未成年人在内的公租房使用人均符合同住人的条件，则应当再根据对公房的贡献、实际居住情况、对房屋对依赖性、他处有房、经济条件等综合情况平衡利益份额。由于未成年人、老人、病残人员等同住人属于弱势群体，依旧属于应当被照顾的人员，可以给予其适当多分。

五、结论

在公房征收利益分配案件中，应当对符合同住人资格的未成年人所享有的民事权利给以公平、公正的对待。未成年人并非其监护人的“附属品”，也并非一直随其监护人居住生活，其具有独立且完整的自然人身份和人格。如果认定未成年人属于特殊同住人，则应当给予特殊的优先被照顾，而不仅是“对其监护人适当多分”。同时由于公房的承租人和同住人仅具有房屋居住使用权的特殊性，并非《物权法》规定的物权种类，故实务裁判中缺少裁判的法理依据和参照，因此需要法律职业共同体的共同努力，加强交流，不断完善征收案件中存在的不足，推动征收实务的法治进步。

秦志刚上海华夏汇鸿律师事务所律师，上海市律师协会不动产征收（动迁）业务研究委员会委员业务方向：民商事诉讼、不动产征收

夏帆

上海华夏汇鸿律师事务所律师，上海市律师协会未成年人权益保护业务研究委员会干事  

业务方向：民商事