消保委支持诉讼的法理基础 及工作流程探索

2017年第05期    作者:竺建平 杨佳杰 刘东    阅读 8,692 次

一、消保委支持诉讼的背景

      近年来，随着消费经济的深入发展以及公民维权意识的不断提高，群体性消费纠纷的发生越来越频繁，如果没有得到及时有效化解，较容易转化为群体性社会事件，抑制和打击消费市场，甚至损害社会秩序和安定。

      《消费者权益保护法》第37条以及《上海市消费者权益保护条例》第46条规定，消保委可以就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼，这为有效化解群体性消费纠纷提供了一个新的途径。消保委支持消费者提起诉讼是在传统的维权手段上，拓宽了维权渠道，对那些够不上公益诉讼标准的群体性消费纠纷，是一个非常必要的维权制度补充。推广实施支持消费者诉讼，对侵害消费者权益的经营者，是一个非常有威慑力的维权措施。对广大消费者来讲，也是一个“接地气”的法律公共产品。

      支持诉讼可以分为狭义的支持诉讼与广义的支持诉讼。

狭义的支持诉讼就是指消保委通过聘请律师或者直接作为代理人（我国现行法律制度尚未明确允许消保委接受消费者的委托作为代理人参与诉讼，但是根据现行民诉法，消保委推荐的工作人员也可以作为消费者代理人），帮助消费者将消费纠纷起诉到法院，经过法院诉讼程序解决纠纷。广义的支持诉讼不仅包括帮助消费者将消费纠纷起诉到法院，还包含了起诉前的消费者召集、组织协调、收集信息、调查取证、寻求行政部门支持等一系列准备工作。

      相对于消保委以接受消费者投诉、约谈经营者、组织调解为主的传统维权方式，支持诉讼更加主动，采取手段更加广泛，发挥的引导作用更加重要，对经营者的威慑力也更加强大。在群体性消费纠纷中，支持诉讼更能体现出优势，有助于引导消费者合法、理性、有序地解决消费纠纷，在形成司法判例之后，能够在行业内乃至整个社会产生一定的正面影响。

      但是，不同于公益诉讼维护的是公共利益，支持诉讼形式上仅仅涉及特定的受损害消费者的私益，因此，消保委动用公共资源支持消费者提起诉讼的法理基础值得进一步论证。而我国现行的法律也仅仅原则性地规定了消费者权益保护组织可以支持受损害的消费者提起诉讼，在实务中，仍然缺乏系统的操作规定。

      消保委支持受损害的消费者提起诉讼，从形式上仍属于私益诉讼的范畴，私益诉讼是对特定主体之间已经发生的纠纷进行事后解决，以明确法律上权利、义务和责任的归属，具有事后性，因此主要是面向过去的，以解决过去发生的权利争议为目标。与面向过去的诉讼请求主要存在于私益诉讼中相呼应，面向将来的诉讼请求则主要存在于公益诉讼中。

      在21世纪以前的大陆法系国家中，民事公益诉讼实际上仅限于提供预防性救济，原告只能提起不作为之诉或撤销之诉，诉讼请求仅为预防性请求，即要求被告停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状等作为或不作为请求，不得提出私益损害的赔偿请求。直至2000年以后，德国、法国、西班牙、希腊等少数欧洲国家规定，在特定类型的公益诉讼中，原告也可以请求损害赔偿，由此，损害赔偿型公益诉讼才开始浮上水面。然而，损害赔偿请求仅能在特定类型的案件中提起，且须受到诉讼担当原理的严格限制，并要经由严格的程序安排，因此可适用的场合有限。换句话说，在大多数情况下，公益诉讼的诉讼请求都是要求被告为或者不为一定行为，是面向将来的。

      可见，私益诉讼和公益诉讼在诉讼请求方面有着较为严格的范围，前者主要面向过去，后者主要面向将来。

      消保委欲支持消费者提起诉讼，必须满足《民事诉讼法》第119条规定的条件方可。该条要求“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，因此消保委支持诉讼职权的行使，仅能通过私益诉讼的方式进行。不过，在消保委支持诉讼的案件中，原告除了可以提起损害赔偿的诉讼请求外，还可以提出诸如停止侵害等具有公益性质内容的不作为诉讼请求。这类请求，旨在排除与原告处于同一状况的利益阶层所受的侵害，或者避免将来受到侵害。当由消保委支持提起的诉讼中，包含了规制被告方当事人将来行为的诉讼请求时，可以认为，该诉讼是包含了公益目的之诉讼，是被私益诉讼包裹着的“准公益”诉讼。

      在《民事诉讼法》正式确立民事公益诉讼之前，当公共利益遭受侵害时，有相当一部分是通过兼有私益请求与公益请求的混合性质的诉讼获得保护的，并且获得了司法部门的充分认可。素有中国公益诉讼第一案“一块二”官司，正是通过这种方式进行的。1996年1月份，邱建东以龙岩市邮电局及其附设代办公话亭未执行长途电话半价优惠规定，多收0.60元长途电话费为由，向法院提起诉讼，要求加倍索赔人民币计1.20元，同时要求被告取下未载入半价规定的老标价牌子并换上新牌子。在“一块二”官司起诉立案后近一个月时间里，龙岩邮电局在全城一千多家公话亭里取下旧资费表，换上新的、载入半价规定的资费表，并在媒体反复公告半价收费规定。该案中，加倍索赔人民币计1.20元属于私益诉求，要求取下未载入半价规定的老标价牌子并换上新牌子属于公益诉求。因为要求取下未载入半价规定的老标价牌子并换上新牌子的请求一旦获得法院支持，其他与邱建东处于同一状况的消费者都可以据此而获益，带有明显的公益性质。

      此外，消保委并非支持所有每一起消费投诉中的受损害消费者提起诉讼，而是经过一定的筛选，选取具有代表性、典型性的，能为整个行业、社会产生正面影响的案件启动支持诉讼程序。因此，从消保委支持诉讼的目的来看，本身就带有很大程度的公益性，而并非仅仅为了解决特定消费者的纠纷。

      综上所述，经由消保委支持提起的诉讼，从本质上讲，仍然属于民事私益诉讼的范畴。但是，当诉讼发起人的诉讼目的有指向公共利益的成分（虽诉讼请求表现为追求私益）时，就可能对公共利益产生间接的影响，此时诉讼便带有一定公益色彩。可以说，消保委支持诉讼是兼有私益与公益的，属于一种“准公益”的诉讼。

     现有的《消费者权益保护法》以及《民事诉讼法》仅原则性地规定了支持诉讼，即消费者组织可以支持受损害的消费者提起诉讼，但是并没有更具体的操作细则，笔者结合实践，对消保委支持诉讼工作流程提出如下建议。

1.支持诉讼案件的确定

     基于支持诉讼的“准公益”性质，消保委应当根据消费市场的发展与变化，有针对性地选择典型群体性消费纠纷开展支持诉讼工作。对于拟支持的群体性消费纠纷案件应当经专家会议审查和消保委内部评估，符合起诉条件后正式启动。审查和评估的内容除“准公益”评价之外，主要包括支持诉讼案件的诉讼主体是否适格、被告是否明确、诉讼请求是否明确、基础证据是否充分、经营者是否有可供执行财产、支持诉讼启动后舆论的引导和应对、案件胜诉后是否能起到司法裁判的示范效应、和行政处罚的相互衔接等方面。

2.支持诉讼的启动

      在支持诉讼案件确定后，消保委可通过公告、通知等合理方式召集适格的原告加入集体诉讼。待适格原告召集完毕后，消保委可根据支持诉讼案件的性质、复杂程度、影响力等，对于一般的案件可以指派消保委工作人员（包括专家库适格人选）担任原告代理人；对于疑难案件可以由公益律师担任原告代理人；重大案件由消保委工作人员和公益律师共同担任原告代理人。

受支持的群体性消费纠纷案件虽然基于相同或同类民事消费法律关系，但个案情况仍有所不同，在充分兼顾个案情况的同时，提炼出统一的诉讼请求并使其扩张至消费者全体是支持诉讼的关键点之一。

3.支持诉讼相关费用的承担

     由于消保委支持诉讼是消费者私益诉讼和直接代表消费者提起公益诉讼的一种衔接，因而带有“准公益”性质，所以为方便诉讼进行，预缴诉讼费可由消保委先行垫付，待判决生效后从执行款中抵扣。

此外，支持诉讼制度的初衷主要就是针对赔偿之诉，因此，案件胜诉后能否顺利执行，让消费者获得赔偿，是关键之一。然而，实际中，法院进行财产保全普遍需要提供资产担保，客观上给消费者诉求的最终实现带来了障碍。其实，支持诉讼案件通过消保委的深度介入，错误保全的可能性已微乎其微，此时若有专门的支持诉讼维权基金垫付保全费用，则可很好地解决这一问题。

结语:

     消保委支持诉讼正好弥补了公益诉讼与传统维权中间带的空缺，有利于为广大消费者提供便捷、经济、有效的维权服务，增强对不法经营者的法律威慑力，促进群体性消费纠纷最终解决，也有利于打造处置群体性消费纠纷的维权大平台，缓解维权诉求主体众多和诉讼资源有限之间的矛盾。

     另一方面，支持诉讼并非简单地倾向消费者，而是扶正消费者与经营者之间的平等地位，对经营者也是提供一种公平的认识过程和解决纠纷的渠道，双方通过法院具有公信力的裁决，避免消费者不理性的盲目维权，有利于经营者信服裁决，及时自觉履行。

     最近长宁法区院判决的一起健身会所预付卡退卡纠纷，就是上海市消保委与公益律师共同探索的一起支持群体消费者诉讼实例。这个纠纷历经一年多，区消保委、市场监管、体育、卫生、文化执法等部门联合约谈该公司，要求经营者合规经营，妥善处理消费者要求退卡的正当要求，但久拖未决。消保委决定启动支持诉讼，安排公益律师代理，在政府各部门支持下，全面收集了经营者违规的证据。判决胜诉后，经营者自觉履行，全额退费，此案也得到了全国消协的称赞。

竺建平

上海欧博律师事务所主任、上海市律师协会民事业务研究委员会副主任、上海市消费者权益保护委员会公益律师。

业务方向：房地产开发及并购业务、公司治理。

杨佳杰

上海欧博律师事务所实习律师。

刘东

华东政法大学中国法治战略研究中心助理研究员