2013年5月23日，上海市律师协会行政法业务研究委员会、上海司法研究所在市律协第一会议室联合举办当前行政诉讼实践中的疑难法律问题研讨会，邀请市一中院行政庭庭长孙敬沪、市二中院行政庭庭长王朝晖和黄浦区人民法院行政庭庭长冯志勤参加。研讨会由上海司法研究所所长杨寅教授主持，上海市律师协会行政法业务研究委员会主任阮露鲁律师作总结发言。70多名律师到会参与研讨，气氛热烈。

研讨会就当前行政诉讼三方面集中的疑难法律问题进行了极富针对性的互动交流，通过一针见血地举出问题、直面回应使整个研讨过程不仅激烈而且富有实效。

一、行政诉讼立案有关疑难问题

（一）立案

上海市律师协会行政法业务研究委员会副主任王昊东律师指出，从保护当事人诉权的角度，结合立案办案经历，目前行政诉讼立案阶段存在两大问题：一是在无任何法律依据的前提下，部分法院接受原告案件材料后不出具收件凭证，部分法院起诉时间不按照原告提交起诉材料之日起计算，而是按照法院决定立案之日计算；二是法院立案不是由立案庭负责审查，目前实践中由行政庭负责审查，不符合立案和审理分离的原则。

孙敬沪庭长回应，法院接收起诉人起诉材料应当出具收件凭证；行政诉讼案件立案一般按照立案庭立案，行政庭负责审理，但行政诉讼专业性比较强、又不断有新类型案件诉至法院，故法院内部立案庭与行政庭有沟通协调机制；加强行政行为合理性审查是行政审判发展要求，能够实质性解决行政争议。

（二）受案范围

郑绍平律师指出，律师前往公安机关调查外来人口登记信息，通常是公安机关以信息属于个人隐私、公开该信息无法律依据为由拒绝提供，公安机关行政不作为应纳入行政诉讼受案范围。

孙敬沪庭长回应，律师调查权应当得到保障。目前有相关案件已进入二审阶段，由一中院管辖。

（三）适格被告和起诉期限

孙敬沪庭长提出，行政机关内设机构的行为，应当按照有无法定授权确定行政诉讼被告；另外，起诉人不服行政机关行政不作为行为，由于法律对此没有明确规定，实务中存在起诉期限标准不一的问题。

二、司法审查具体疑难问题   

（一）利益衡量原则

冯志勤庭长认为，司法审查时应遵循利益衡量原则。利益衡量原则涉及个体利益与公共利益的平衡问题，法院裁决要综合考虑涉案范围、判决形式、社会利弊和司法制度等因素。

比如对于行政机关征收行为的事后合法性审查：当确认征收行为违法但是原告实际已经搬离的情形下，司法当运用利益衡量原则作出裁决。

（二）程序合法

孙敬沪庭长提出，行政行为合法性审查时，存在行政行为的法定程序与正当程序标准的把握、行政行为的程序瑕疵是否可补正等问题。

（三）法律适用

会议还提出了规章参照适用的把握问题。列举了同一问题的法律规定不一致导致的法律适用选择等疑难问题，比如关于行政机关实施行政强制措施时行政执法人员的人数要求，《道路安全交通管理法》与《行政强制法》的规定就不一致，比如工伤认定案件中病与伤认定的法律适用存在难点。

（四）合理性审查

王昊东律师认为，行政审判合法性审查同时应当兼顾合理性审查。国务院依法行政纲要指出了依法行政的目标和期限，并对合理行政提出了要求。根据2011年行政审判白皮书有关数据，行政机关的败诉率是6.8%，该败诉率数据低于十年前的统计，表明司法审判对行政机关的监督力度在下降。

三、《行政诉讼法》具体制度完善

（一）公益诉讼

郑绍平律师认为，律师个体诉公安机关行政不作为（政府信息公开）一案中，律师的依法调查权受到影响，具有原告资格。个体律师起诉，受益方是全体律师，诉讼具有公益诉讼性质，行政诉讼可参照适用《民事诉讼法》第五十五条有关公益诉讼规定。

戚建国律师认为，《行政诉讼法》修改时建议增加关于公益诉讼制度的具体规定。而依据目前法律（如《民事诉讼法》第五十五条规定）、司法实践和法官素质等方面，均表明公益诉讼制度具有可操作性。建议从以下方面具体完善公益诉讼制度：一是原告资格认定可以适当放宽，可以参照国外有关原告具有法律上利害关系或权利义务实际影响为界定标准；二是扩大受案范围，规范性文件与行政不作为纳入受案范围；三是由中级人民法院作为一审管辖法院；四是设立原告保证金制度；五是设立预审制度；六是由败诉方承担律师费；七是设立原告奖励制度。

与会律师和法官均认为在《行政诉讼法》修改时应将公益诉讼制度列入修改内容。

（二）法院裁判形式

王朝晖庭长和冯志勤庭长均认为，《行政诉讼法》修改时应完善法院裁判方式的有关规定。王朝晖庭长认为，《行政诉讼法》对法院裁判形式规定不完善，如撤销行政行为判决与确认行政行为违法判决（采取补救措施）选择案件、公民姓名权行政许可案件、不服房屋拆迁裁决案件（对行政行为合理性争议的判决）、不服行政机关政府信息不存在答复案件等类型案件，均存在法院难以选择适当裁判方式问题。

冯志勤庭长认为，行政诉讼目的与行政诉讼当事人诉求之间存在冲突。从法院受理的政府信息公开案件、社保案件分析，法院适用撤销判决形式具有局限性，不适应司法实践需要。行政审判实践中，起诉诉请撤销行政行为类型案件占案件总数84%，起诉诉请法院责令行政机关履行职责类型案件占案件总数16%，如工伤认定案件中，针对被告作出不予认定工伤结论，法院判决撤销该行政行为，不能实质上解决行政争议。

（三）行政诉讼协调化解合法性

冯志勤庭长建议将行政诉讼协调化解行政争议合法化。目前行政诉讼原告和被告之间的和解协议，如政府信息公开案件和不动产征收案件中，是通过司法权威下的法外和解形式，对于行政机关并无约束力，和解结果缺乏司法保证和强制执行力。

（四）代理制度和独立报告人制度

冯志勤庭长建议《行政诉讼法》完善行政诉讼代理和独立报告人制度的规定。目前相对较简单的行政诉讼案件（如诉讼标的不大）公民代理比例较高，行政诉讼公民代理可参照民事诉讼有关规定。针对特定行政诉讼案件类型，如果原告没有委托代理人，法官有权指定律师参与原告代理，可以有效保障原告合法权利。为平衡原告和被告诉讼能力，建议行政诉讼设立独立报告人制度（独立报告人非审理法官），职责主要是归纳当事人基本诉求并送达当事人和法官。

（市律协行政法业务研究委员会供稿） 

 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）