编者按：近年来海域溢油事件的频发引起了社会的关注。2010年4月的墨西哥湾重大溢油事件尚在后期处理中，2011年7月的渤海湾溢油事件又再次引发了社会的强烈热议。对于环境信息公开这项重要的监督制度，我国已于2008年5月1日正式实施了国务院颁布的《政府信息公开条例》和原国家环保总局发布的《环境信息公开办法（试行）》。然而，在近来发生的重大环境事件中，政府、企业频频被指未及时、如实地公开相关信息。这背后，也折射出了我国现行信息公开制度中存在的诸多弊端。本文以眼下正在发生的渤海湾溢油事件为视角，剖析我国现行的信息公开制度及其实施情况，并就存在的弊端提出评述及建议。
一、国内外海域溢油污染事件信息公开历程回顾

 近期国内外发生了诸多海域溢油事件。以最近发生的墨西哥湾溢油事件与我国渤海湾溢油事件的历程作一对比回顾，可以发现我国的处理方式尚有欠缺。
 （一）2010年墨西哥湾漏油事件
 2010年4月20日夜间，英国石油公司（BP）位于墨西哥湾的“深水地平线”钻井平台发生爆炸并引发大火，4月24日起发生漏油事故，至2010年9月24日时的测算统计已有440万桶原油流入墨西哥湾。
 4月20日爆炸事故发生当日，以美国海岸警卫队为核心的地方应急指挥中心成立；第二天，国家应急组启动，包括中国在内的各国媒体已经公布事故照片。4月24日漏油事故发生；25日相关官员抵达现场；28日总统赶往事故现场，但仍遭到了民众激烈批评———速度实在太慢了。29日，政府公布事故升级为国家特大级溢油事故，英国石油公司（BP）公布溢油量，政府介入救援，媒体指责政府救援过慢。5月2日，BP公司开始受理索赔；美国国家海洋和大气局（NOAA）发布禁渔令。
在整个事件进程中，政府反映还是相当迅速的，并在第一时间向各国媒体公开事故最新进程，在事故发生当日即启动了应急方案。事故责任人BP公司在溢油后第四日即公布了溢油量统计。事故在信息公开和公众监督下，得到了有序的处理。
（二）我国渤海湾溢油事件
今年6月4日，由中海油与康菲中国公司合作的位于渤海的油田发生漏油事故。此后，关于事故的发生时间、发生原因、事故影响、事故索赔等各个方面引起了社会热议。
渤海湾此次溢油事件是我国近三十年来采油作业事故中最严重的一次，但在事件发生后，却未能引起各方足够重视。国家海洋局在事故中没有履行好自身的监管职责，更未对公众及时公布事故情况，而是在事故发生后第32天才召开新闻发布会向公众告知。中海油作为油田51%股权的持有者、康菲公司作为实际作业者，在事故的处置、应对上都“仅对外输送可能预知的最好消息”，被指责瞒报、谎报，且在事故后从未对相关渔业人员通报可能受污染的海域等信息，致使发生大量贝类死亡，渔民损失惨重。企业、政府对污染事件的暧昧态度使整个事件的真相扑朔迷离。
在我国此次渤海湾溢油事件的处理进程中，政府作为信息公开的主体及监督方，未及时向公众进行事故的发生、影响、处理结果等的信息公开。作为责任方，中海油及康菲公司不仅未向公众进行及时的披露，而且事后对外公开的信息更为有限，甚至披露的内容广泛遭质疑。在其背后，存在着我国现行信息公开制度的缺陷和不足。

 二、我国现行信息公开制度的法律框架

目前，我国信息公开制度最主要的法律规范是2007年4月5日国务院发布的《政府信息公开条例》，以及原国家环保总局在2007年4月11日发布的《环境信息公开办法（试行）》。该两项规范皆在2008年5月1日起施行。
（一）政府环境信息公开的法律框架
环境信息公开制度中，对于政府的信息公开和报告义务主要由《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》和《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》（简称“《突发环境事件报告办法》”）予以规范。前两部文件主要针对的是政府日常环境报告及信息公开，针对类似于渤海湾溢油的突发事件和重大环境事故，主要由《突发环境事件报告办法》予以规范。
《突发环境事件报告办法》系根据《国家突发环境事件应急预案》而制定的规范政府部门对突发环境事件信息的内部报告程序。其中对突发环境事件作出了明确定义。突发环境事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。本次渤海湾溢油事件属于突发环境事件，政府部门应当按照《突发环境事件报告办法》予以报告。
该办法第五条要求：“在得知突发环境事件发生后，事发地环境保护行政主管部门应当立即派人赶赴现场调查了解情况，采取措施努力控制污染和生态破坏事故继续扩大，对突发环境事件的性质和类别作出初步认定，并把初步认定的情况及时报同级人民政府和上级环境保护行政主管部门。”同时，办法详细规定了针对《国家突发环境事件应急预案》规定的突发环境事件的不同分级，各级部门、政府的报告流程。其中针对最低一级的一般突发环境事件，也要求“事发地环境保护行政主管部门应在发现或得知突发环境事件后1小时内，向同级人民政府和上一级环境保护行政主管部门报告。”
对于突发环境事件政府的对外公开要求，我国目前现行法规仍较原则，主要体现在《政府信息公开条例》的第九条，即“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：……（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。而《环境信息公开办法（试行）》由于是针对环保部门对法律法规、各项政策及企业常规污染事项的公开义务，并未涉及突发环境事件政府对外信息公开的要求。这正是我国目前政府及时公开环境事件信息，以及突发环境事件对外信息公开的一大缺陷。
（二）企业环境信息公开的法律框架
企业的环境信息公开制度主要规定在1989年12月26日实施的《环境保护法》及2000年4月1日经修订实施的《海洋环境保护法》中。
《环境保护法》第三十一条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”《海洋环境保护法》第十七条规定：“因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。”
令人遗憾的是，在《环境信息公开办法（试行）》里，虽规定了企业的强制公开和自愿公开制度，但是针对企业日常经营中产生污染的报告，并没有相关规定。《环境信息公开办法（试行）》规定的强制公开的企业为“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”。当企业发生重大环境事故或环境事件时企业的具体信息公开要求、公开程序、公开方式等，目前都没有明确规定。
针对我国上市公司，企业的环境信息公开制度相对完善，目前已颁布实施了《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》、《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》、《关于重污染行业生产经营公司IPO申请申报文件的通知；2010年的《环境保护部关于进一步严格上市环保核查管理制度，加强上市公司环保核查后督查工作的通知》、《上市公司环境信息披露指南（征求意见稿）》等一系列的法律规范。但是这些制度规范的仅是我国上市企业，本次渤海湾事件中的中海油公司，因其系在香港上市的公司，前述针对我国上市企业的规范不适用，造成了法律适用的真空地带。

 三、我国政府的信息公开法律义务

（一）公开的范围
根据信息公开的法规，政府公开信息分为主动公开和依申请公开。《政府信息公开条例》第九条、第十条规定了政府应当主动公开的部分事项，《环境信息公开办法（试行）》将政府职责设计的相对较细致，规定了17类公开内容，同时该办法第十一条要求，环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况。
而在本次渤海湾溢油事件中，我们看到国家海洋局作为负职责的政府主体，在溢油发生后根本没有对发生情况进行主动公布，而是在事故发生一个月后，在媒体和舆论的压力下，仅对外公布了事故的大体情况及简单的调查结果。
（二）公开的时间要求
根据法律要求，政府的信息公开应当及时、准确。《政府信息公开条例》第六条要求，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。同时，法律规定公开应在20个工作日内完成。《政府信息公开条例》第十八条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。”《环境信息公开办法》第十四条也相应要求，属于主动公开范围的政府环境信息，环保部门应当自该环境信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。
然而本次事件国家海洋局第一次的新闻发布会，系在事故发生后整整32天，已经违反了相关法律的明文规定。
（三）违反公开义务的法律责任
对于环保部门的信息公开义务是强制性的，在其履行环境保护职责中制作或者获取的信息都是应当公开的。应当主动公开的不公开，对于环保部门来说就是行政不作为。《政府信息公开条例》的惩罚措施分为公众举报处理和监督机关处理两种方式。举报处理如条例第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。”监督机关处理方式如条例第三十五条：“行政机关违反本条例的规定，有不依法履行政府信息公开义务的情形的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《环境信息公开办法（试行）》也规定了类似的罚则。
可见，罚则规定的惩罚措施包括调查处理、责令改正、对负责人处分、追究刑事责任。然而，到目前为止，本事件中我们还未看到对违规不公开事故信息的相关部门进行责任认定乃至进一步追究责任的处理。

 四、企业的信息公开法律义务

（一）企业信息公开义务的主体
根据《环境信息公开办法（试行）》的规定，企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。该办法专设第三章对企业环境信息的公开作出了要求。
目前，企业的信息公开试行的是自愿公开与强制性公开相结合的制度。按照现行办法，只规定了“两超”企业是在强制公开的主体范围内，即污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业。其他主体皆属于自愿公开的范畴。
本事件中，是否中海油、康菲公司就不是信息公开义务的主体了呢？并非如此。根据《环境保护法》第三十一条、《海洋环境保护法》第十七条的规定，因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位都应当进行公开披露。由于事故油田是合作开发，对于合作开发者信息披露的主体，是否合作者各方都有披露义务，在法规中没有明确，这是目前法律规范中的疏漏。
（二）企业信息公开的对象
在国家海洋局召开新闻发布会后，康菲公司面对舆论瞒报、谎报的质疑，坚持称自己已在第一时间内向有关部门进行了报告，并未瞒报事故。对此，企业在信息公开的对象要求上，是否只要像有关部门进行内部报告就认为是履行了信息公开的义务呢？
同样根据《环境保护法》第三十一条、《海洋环境保护法》第十七条的规定，因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。因此，义务主体不仅应当向有关部门进行报告，更应当向可能受到危害的人员进行报告。
（三）企业信息公开的要求及罚则
目前《环境信息公开办法（试行）》仅规定了对于“两超”企业，应当在环保部门公布其名单后30日内，在所在地主要媒体上公布其环境信息，并将向社会公开的环境信息报所在地环保部门备案。但对于其他，如应当对重大事故进行报告的，应在多少时间内、报告哪些内容，目前规范都未涉及。
在罚则方面，《海洋环境保护法》规定违反本法有关规定，发生事故或者其他突发性事件不按照规定报告的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门予以警告，或者处五万元以下的罚款。目前，对于中海油、康菲公司对于信息公开义务的不履行，有关部门并未追究责任，也未对其进行处理。

 五、对我国现行信息公开制度的评述及建议

自2008年5月1日《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》实施以来，我国已经在信息公开的制度上花大力气建设，但是为何在面对重大环境事故时，从2009年的阳宗海水污染事件、2010年紫金矿业铜矿污染事件，到2011年渤海湾重大溢油事故，都频频爆出污染企业瞒报、谎报，政府部门监管不利、甚至被报政府与企业形成了同一利益链条的新闻。那么，我国现行制度存在哪些缺陷和障碍需要改进？
（一）政府信息公开制度
1.健全问责制度
《政府信息公开条例》对相关行政主体违反条例的法律责任规定不足，应当首先予以明确，向谁问责，由谁问责。
首先是对责任主体的确定，条例并未作出明确规定。自条例实施以来尚未曝光一起因政府信息公开不力而受到行政处罚的例子，而近年来的诸多重大环境污染事件中相关部门信息公开义务的履行已经屡遭诟病。在条例的执行层面，因我国时常决策与执行主体不分，监督与被监督主体不清，导致了最终责任主体难以明确。事故发生后，究竟是因为决策失误还是由于决策执行不力、甚至执行错误造成的，两者往往难以区分，更难以追究责任。
其次是由谁来问责的障碍。目前根据《政府信息公开条例》第四章，规定由各级人民政府进行考核、评议、责任追究；政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。现行上述法律的问责制度是“同体问责制度”，即由政府内部进行问责。然而，政府内部问责的方式缺乏透明度，公众知情权更是无法得到保障，使得最终问责和处理成为内部事件。
笔者认为应当建立必要的“异体问责制度”，即由公民（包括相关受害人、其他公众）、社会团体以及媒体构成的立体问责制度，增强对违法行政机关的监督、处理透明度，这也能使信息公开制度的实施更有保障力。
2.降低公众申请公开的限制
要增加公众的参与度和监督力，就必须保障公众对信息的知晓权利和获取权利。目前条例明确规定了公众只有与“自身生产、生活、科研”相关，才能申请政府部门对“相关信息”进行公开。
此规范在环境污染事件中，严重限制了公众对相关信息的知情权，更剥夺了一些民间环保组织和机构、志愿者个人对环境事件的公益维权和信息获取。在多次重大环境事件中，包括本次渤海湾溢油事件中，都未见有相关人员向政府部门申请对事故的情况进行公开，这是公众监督的一块空白区域，建议降低公众申请公开的限制，以保障全方位的公众知情权利。
3.改变公开模式
现行条例采取列举方式将17项公开事项予以列明，并且规定涉密文件不能公开，我国逐渐形成了以不公开为原则以公开为例外的模式。然而，我们看到国外的相关制度则正好相反，以公开为原则以不公开为例外，以列举不可公开信息的方式予以规范。
我国的模式存在很大问题，将直接导致虽有信息公开制度，但在实践操作中应当公开的信息很容易变相地成为了笼统的涉密文件，这样其实间接地侵犯了公众和权利人的知情权，造成信息公开制度成虚设、被架空。
4.增加公开义务履行的方式
目前《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法（试行）》对政府应当主动公开的环境信息，要求通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。目前实践操作中多以政府网站、新闻发布会方式公开。然而，因在一定程度上公众对其信任度已经不足，政府网站公布的信息更加难以服众。建议可通过专业环保机构、环保组织的网站等予以公布，并且可以与政府述职报告、企业社会责任报告制度相结合，要求政府公布年度环境报告书。
（二）企业信息公开制度
1.增加强制公开义务主体
目前《环境信息公开办法（试行）》规定的强制公开主体只有“两超”企业，此规范过于狭隘，对于其他有重大环境污染事件的企业未予涉及，未做到与《环境保护法》、《海洋环境保护法》中的相关规定相结合。
建议以企业的行业、所在区域、国有成分性质、是否上市企业等多个维度为区分，增加强制公开的主体。尤其是对于影响面广泛的上市企业，或像中海油这样在香港上市或其他国家上市的企业，更应严格规范其信息公开的责任，避免在海外上市的企业成为我国环境执法监管的真空地带，导致最终对其违法行为难以追究的情形。
2.健全责任救济制度
对于企业不按照法律规定履行或拒绝履行信息公开的情况，应当审查其拒不履行是否与企业有其商业秘密或其他利益信息不便透露有关，还是单纯地为逃避执法而瞒报。
对于企业对监管单位强行公开信息的要求有异议的，目前法规未有规范。对该情形，也应当考虑保护企业自身的经营自主权，衡量其与公众知情权的矛盾轻重。对于认为自身权益受侵害的企业应当赋予其救济权利，如设立行政复议及行政诉讼的对应制度相衔接。
3.提高企业自愿公开信息的质量
企业一般会在年报时顺便披露环境信息，这就导致环境信息一般是历史信息，其内容绝大多数是过去发生的事项，对公众、政府监管机构及时地知情帮助很小。同时，因为企业披露的环境信息语言晦涩，很难让公众理解。而一些企业正利用公众的非专业，故意用含混不清的语言来披露对其不利的环境信息，这样他可以既完成了披露的任务，又把公众蒙在鼓里。应该规定环境信息披露的内容要简单易懂，既有客观数据，又有主观推论；定性分析为主，定量分析为辅的方式，向社会公众呈现出有理有据的简单易懂的环境信息报告。