律师参与社会突发事件 应对的工作机制

以“12·31”外滩拥挤踩踏事件为例（上）

2015年第09期    作者: 黄浦区司法局    阅读 9,844 次

　　在全面推进依法治国的大背景下，律师的作用得到了广泛的认可，这意味着律师须肩负起更多的社会责任，积极投身于社会工作，因为这是权利，也是责任，更是时代潮流下的律师使命。

　　在“12·31”外滩拥挤踩踏事件发生后，黄浦区政府便第一时间引入律师一同参与事件的应对工作，以创新的工作方式，合法、合理、高效、有序地开展并完成了社会突发事件应对工作，取得了法律效果与社会效果的良好统一。本文即以该事件为例，探讨律师参与社会突发事件应对的工作机制，以期形成可复制、可推广的经验，从而既有利于发挥律师群体法治中坚力量的积极作用，也有助于今后社会突发事件应对工作的依法开展。

　　

　　一、社会突发事件概述

　　（一）社会突发事件的概念

　　近年来，“社会突发事件”一词使用频率越来越高，且往往与“突发公共事件”相互替代使用。那么，该如何定义“社会突发事件”这一概念？

　　一般而言，人类社会没有预料或难以预料而突然发生的事件通常都可以称为“突发事件”。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）则是从一般性和特殊性相统一的视角出发,较为科学和准确地界定了突发事件的概念，该法第三条规定：“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”本文所谓的“社会突发事件”，其实一如前述《突发事件应对法》中对“突发事件”的定义及《国家突发公共事件总体应急预案》中对“突发公共事件”系“指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”的定义。有学者从行政法学的视角出发,认为行政管理领域发生的一件事情,当且仅当其兼具大、急、公三个特性时,才是突发公共事件。事件通常是由于“大”而引起注意的；“急”就是骤然而至,始料未及；“公”就是事件是一种“公共”事件,它是“公”的,不是“私”的。

　　诚然，2014年12月31日23时35分在上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生的，造成36人死亡、49人受伤的拥挤踩踏事件（以下简称“12·31”外滩拥挤踩踏事件）符合上述概念定义，即为一起社会突发事件，且引起了国内外广泛关注。而根据《“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件调查报告》（以下简称《事件调查报告》）中的定性，这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。

　　（二）社会突发事件的特征

　　1、事件的突发性

　　社会突发事件的突发性是指对于突发事件是否发生,于什么时间、什么地点、以什么样的方式爆发,以及爆发的程度等情况,人们都未能预见,难以准确地把握。在“12·31”外滩拥挤踩踏事件中，外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被人群冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生。

　　2、严重的危害性

　　社会突发事件造成的损害不仅体现在人员的伤亡、财产的损失上,而且还体现在事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击,并进而渗透到社会生活的各个层面。正如“12·31”外滩拥挤踩踏事件发生后, 为防止危害进一步蔓延，政府通过多种途径尽快确认伤亡人员身份，及时向社会公布遇难者名单，并对出院伤者进行随访；指派专人全力做好伤亡人员家属的接待、安抚，组织专业人士对受伤人员和伤亡人员家属进行心理疏导；通过组织集体采访、书面发布、“上海发布”政务微博及微信等形式，及时向媒体和社会发布相关信息。社会突发事件发生后最严重的是对制度的破坏,如果事件导致了公众对政府管理社会的能力的怀疑,造成了对政府形象的伤害,则其消极作用和影响更甚。因此,任何政府都力求在可能的范围内,最大限度地控制社会突发事件的发生、发展,并且将其损害降低到最低限度。

　　3、影响的公共性

　　社会突发事件是具有公共性的,涉及公共利益,均对公共财产、公共安全、公共秩序产生消极的、负面的影响。同时,公共性还体现在事件的应对往往需要调动和整合全社会的人力、物力、财力等公共资源和力量,体现出社会突发事件应对处置的公共性。例如“12·31”外滩拥挤踩踏事件发生后，政府连夜召开紧急会议，决定成立医疗救治、善后处置等专项工作组和联合调查组，各组当即开展工作，同时调动全市优质医疗资源全力以赴救治伤员，在专家会诊评估的基础上，按照“一人一方案、一人一专家”的要求，逐一明确医疗方案，尽一切可能挽救生命。

        4、应对的紧迫性

　　社会突发事件的突发性、危害性和公共性直接导致社会突发事件应对的紧迫性。是否能够及时有效地应对处置突发事件,关系到整个社会的公共安全和公共秩序。因此,对社会突发事件的应对处置越快,突发事件所造成的损失就会越小，而对时间的把握度很大程度上决定了突发事件管理的有效性。“12·31”外滩拥挤踩踏事件发生后，在现场维持秩序的民警和市民游客第一时间将被拥挤踩踏的人员移至平地进行抢救。19辆救护车先后抵达陈毅广场，第一时间开展现场救治和伤员转运。上海市公安局及黄浦公安分局迅速开辟应急通道，调集警用、公交及其他社会车辆，将受伤市民游客就近送至医院抢救，同时迅速组织力量收集信息，及时联系伤亡人员所在单位和家属。

　　

　　二、社会突发事件应对的体制与原则

　　（一）社会突发事件应对的体制

　　社会突发事件应对,指的是行政领导机关及其他责任主体为克服突发事件对社会可能造成或者己经造成的严重危害,依据预防为主、预防与应急相结合的基本原则,依法行使应急处置权所采取的各种预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救助、事后恢复与重建等活动与措施的总称。

　　《突发事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。”

　　“12·31”外滩拥挤踩踏事件发生后，政府部门也正是依据《突发事件应对法》和《上海市实施<突发事件应对法>办法》等有关法律法规，第一时间成立了医疗救治、善后处置等专项工作组和联合调查组。

　　（二）社会突发事件应对的原则

        1、法治原则

　　应对社会突发事件应依法办事。突发事件的确认应当根据《突发事件应对法》确定;突发事件的分类和级别的标准须由国务院制定行政法规确定;应急管理权由法律授权并受其制约。在社会突发事件应对中, 有关人民政府及其部门、公民、法人或其他社会组织均应当依法承担应急法定义务。

        2、预防为主、预防与应急相结合的原则

　　《突发事件应对法》第五条规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”

        3、公开原则

        《突发事件应对法》第十条规定：“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。”此规定旨在保障当事人与其家属以及社会公众的知情权。在“12·31”外滩拥挤踩踏事件中，政府及其部门即是通过组织集体采访、书面发布、“上海发布”政务微博及微信等形式，及时向媒体和社会发布了相关信息。

        4、比例原则

　　《突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

　　

　　三、律师参与社会突发事件应对工作的可行性

　　 （一）法律依据

　　1、《中华人民共和国律师法》

　　《中华人民共和国律师法》（以下简称：《律师法》）第二条第二款就律师的社会角色已作明确规定，律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。因此，作为“当事人合法权益”、“法律正确实施”、“社会公平正义”的维护者与促进者，律师参与社会突发事件应对处置工作，既有正当的依据与逻辑的起点，亦是职责所在。《律师法》第二十八条更是对律师可以从事的业务进行了列举式的规定，其中第（一）项是“接受自然人、法人或者其他组织的委托，担任法律顾问”、第（二）项是“接受民事案件、行政案件当事人的委托，担任代理人，参加诉讼”、第（五）项是“接受委托，参加调解、仲裁活动”、第（七）项是“解答有关法律的询问、代写诉讼文书和有关法律事务的其他文书”。该条法律规定可谓是律师参与社会突发事件应对工作的合法性来源。

　　2、《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》

　　《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》第三条规定：“律师担任政府法律顾问，受政府委托办理下列法律事务：（一）就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证；（二）对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议；（三）参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；（四）代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益； （五）协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书；（六）协助政府进行法制宣传教育；（七）向政府提供国家有关法律信息，就政府行政管理中的法律问题提出建议；（八）办理政府委托办理的其他法律事务。”该条规定已明确律师可受政府的委托，办理法律事务，其中应包括参与应对社会突发事件。

　　3、《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》

　　2006年10月8日至11日召开的中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议研究了构建社会主义和谐社会若干重大问题并通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称：《构建和谐社会的决定》）。《构建和谐社会的决定》有两处涉及律师，并分别从“制度建设”与“组织规范”的角度，对律师及律师业在建设社会主义和谐社会过程中如何发挥专业优势与积极作用作出了提纲挈领性的阐述，体现党对律师这一社会角色及相应作用的认可与重视。而该决定对整个律师业及律师个人在执业过程中发挥专业优势与独特作用促成争议各方通过合法、适当、平和、理智的途径解决纠纷，铸剑为犁，从而构建和谐社会具有深刻的指导意义。

　　4、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》         

　　2014年10月20日至23日召开的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议对于胜利推进中国特色社会主义各项事业，全面推进依法治国具有重大的现实意义，会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面推进依法治国的决定》）史无前例地多次提及“律师”这一法律职业，彰显了“律师”在“依法治国”中的地位与作用。《全面推进依法治国的决定》的说明中开宗明义：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。”依法治国，建设法治国家，是中国社会发展的必然，形成法律职业共同体是我国法治社会生活的内在要求，而律师无疑是法律职业共同体中不可或缺的核心成员之一。《全面推进依法治国的决定》中更是明确指出，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。同时，要推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系。此外，还要引入律师参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事。

　　5、《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》

　　上海市人民政府于2015年5月15日发布的《关于推行政府法律顾问制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确“推行政府法律顾问制度，是新时期加快法治政府建设的重大改革举措。”《指导意见》亦指出，政府法律顾问包括专职政府法律顾问和兼职政府法律顾问，后者由公开选聘的法学专家、执业律师等非公务员担任。政府法律顾问职责范围则包括：研究法治政府建设重大问题，提出制度建设的意见和建议；参与重大行政决策研究，提出法律论证、审核意见；参与政府规章和规范性文件的制定、审查；参与政府合同、协议的协商，起草文本或提出法律意见；参与非诉法律事务、信访矛盾化解，提出法律处理意见、建议；参与突发事件应对处置，提出法律处理意见、建议；参与行政复议、行政应诉等案件的办理；参与重大事项社会稳定风险的分析与评估；行政机关交办的其他法律事务。可见，参与社会突发事件应对处置工作，也是律师作为政府法律顾问的职责之一。

　　（二）专业素养

　　专业素养是律师参与社会突发应对事件的能力保证。律师是一个专门从事法律工作的职业。正是鉴于对专业素养的要求，依据《律师法》规定，申请律师执业必须通过国家统一司法考试及在律师事务所实习满一年。这一执业门槛，即意味着律师具备扎实的法学专业知识，并且能够在日常工作过程中，娴熟地运用法律，去处理并解决问题。

　　在社会突发事件的应对工作中，不可避免地涉及到法律问题，其中的困难、矛盾与冲突也大多是因为当事人在法律法规与个人利益问题上无法作出理性、正确的判断及对法律法规的不了解甚至是误解所引发。如“12·31”外滩拥挤踩踏事件中，部分遇难者家属以及伤残人员在政府发布《事件调查报告》及《救助抚慰方案》伊始，就不问青红皂白、非理性地提出异议，既不认同事件的定性，也否认救助抚慰标准的合法性与合理性。他们多受困于情绪而丧失或部分丧失理性分析能力，未能够依据现有的相关法律、法规和政策客观地考虑事件的性质及衡量救助抚慰标准。面对这种情况，律师可以发挥其熟悉相关法律规范、具有较高综合素质等独特优势，厘清当事人的诉求，协调相关方面的沟通，从而促成争议的妥善解决。

　　（三）社会需求

　　1、政府及其部门的需求

　　引入律师参与社会突发事件的应对工作，是政府及其部门的需求。律师丰富的办案及纠纷解决经验恰为应对社会突发事件所需要，律师能够迅速地将法律、习俗、道德、事实等运用职业练就的智慧和审慎巧妙地融合，有利于事件善后处置工作的开展。况且，与政府部门相比，律师作为第三方中立于当事人与相关责任主体，具有相对独立性，更能体现客观、公平、公正，易于得到当事人及家属的信任。律师作为社会突发事件应对工作的参与者，针对不同的个体情况可设计不同的处理方案，正确引导当事人表达及实现合法、合理的诉求，通过律师的参与，有利于降低政府在应对工作中的社会管理成本，同时可避免政府及其部门与当事人及家属直接面对面所可能产生的摩擦与冲突，为应对工作留有回旋余地。

　　2、当事人及家属的需求

　　引入律师参与社会突发事件的应对工作，也是当事人及家属的需求。就以笔者参与“12·31”外滩拥挤踩踏事件应对工作的情况为例，在2015年1月4日（即2015年的第一个工作日）上午9时30分，事件遇难者潘某某的家属一行四人就主动找到黄浦区某律师事务所，就潘某某在事件中遭遇意外一事寻求律师的专业意见，所咨询的问题除关于事件的责任主体及相应责任外，亦涉及死者丧葬、商业保险理赔、生前工资结算、遗产继承等。当事人及家属的这种法律服务需求，系自发性的，基于事件而产生，而非为政府及其部门的意志与安排为转移。据了解，其他遇难者的家属以及部分伤残人员也均在事发后，通过各种方式主动联系律师，以寻求法律服务与帮助。

　　3、公众及舆论的需求

　　引入律师参与社会突发事件的应对工作，还是公众及舆论的需求。鉴于社会突发事件往往严重威胁、危害社会的整体利益，为及时有效应对、处置事件，控制、减轻和消除社会突发事件所引起的社会危害，需要赋予政府必要的处置权力，效率优先，发挥政府的主导作用，以有效整合各种资源，协调指挥各种社会力量。因此，《突发事件应对法》规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施，授予了充分的应急权力，但同时为了防止权力滥用，把应对社会突发事件的代价降到最低，法律在对社会突发事件分类、分级、分期的基础上，明确了权力行使的规则和程序，系对权力的行使予以规范与限制。由律师（尤其是担任人大代表或政协委员的律师）参与社会突发事件应对工作，除有助于工作开展之外，更是集中代表社会公众及舆论，发挥“啄木鸟”作用，监督政府及其部门依法行政，依法应对社会突发事件。

　　

　　四、律师的参与有利于社会突发事件的应对

 　　（一）律师的参与有利于事件的客观、理性判断

　　作为法律专业人士，拥有丰富执业经验的律师不难对事件的原因、性质、责任等作出基本客观、理性的分析与判断，但是对于事件的当事人而言，往往囿于立场、身份、情绪以及专业等因素，加之对程序规范和有关规则的缺乏把握及对于自身过高的估计而又欠缺对事件的全面认识，所作的判断多是不恰当，不够客观与理性。由具有专业优势的律师参与社会突发事件应对工作，来协助当事人进行审查、分析与权衡，以局外人的立场能在更广阔的视野内作综合考虑，并帮助当事人作出理性的认知与判断。

　　其实，在社会突发事件的应对及善后处置工作中，本着“宜顺不宜激、宜疏不宜堵、宜解不宜结、宜散不宜聚”的指导思想，律师可做耐心细致的教育疏导工作，缓解当事人及家属情绪，同时可利用自己的专业知识，以适当的方式讲述法言法语，积极宣传法治，采用沟通、教育、协商等方法加以处置，动之以情、晓之以理、明之以法，更能有助于当事人对事件形成客观、理性的认识与判断。

　　（二）律师的参与有利于提升应对工作的效率

　　在“12·31”外滩拥挤踩踏事件的应对工作中，对遇难者家属和伤残人员的救助抚慰是工作的重点，也是工作量最大、矛盾冲突最凸显的部分。鉴于政府及其部门虽非事件的直接责任主体，但政府及相关部门仍须承担一定的责任，相关领导也为此受到处分，故当事人难免对于政府及其部门在情绪上有所对立与排斥，从而严重影响到工作的正常开展与工作的效率。

　　作为理性的第三人，律师能够避免当事人非理性化的情绪干扰，减少矛盾各方的直接冲突与对抗。律师的介入与参与，可以有效促进社会突发事件当事人行为的理性化，增加了平和处理、解决问题的可能性。毕竟相对于政府而言，律师是不同于官方的民间力量，其形象更易于当事人及家属接受，也更易于让当事人及家属接受律师的看法和观点，这即使得律师与当事人及家属沟通起来比政府更有效，提升了整个事件应对工作的效率。

　　（三）律师的参与有利于增强应对工作的合法性与正当性

　　社会突发事件的应对工作不能脱离法治的轨道，务必在法律的要求下，而律师的参与强化了政府法律专业力量，有助于政府以法律思维、法律手段解决社会问题，可将事件的处理与解决纳入基本的法律框架内，运用专业知识理顺法律关系，审核有关行为的合法性，维护当事人的合法权益，有效促进政府及其部门的依法行政、合理行政。

　　“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”正如党的十八届四中全会所提出的，法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。法治的实现不仅需要有良好的法律，还需要这些被制定出来的法律得到良好的实施，律师的作用不仅在于促进法律的实现，还可维护法律的正确实施。政府是否依法行政深切关系到公众的利益，因此，律师在参与社会突发事件的应对及善后处置工作过程中，可以有效地监督政府，既是内在增强，亦是对外彰显应对工作的合法性与正当性，从而有效避免社会公众的非议与误解。（未完待续）●