一、案例概要

1. 上海某公司设计制作“问题地图”案

    上海某营销咨询有限公司（“A公司”）于2016年末同某股份有限公司（“B公司”）签订了品牌营销顾问服务合同，按照合同约定，A公司为B公司在动车组列车展牌媒体及航机杂志上设计“某产业新城运营商”广告。该广告中使用了A公司员工在境外网站下载的世界地图，A公司在设计广告画面样稿过程中对该世界地图内的中华人民共和国地图作了突显处理，隐去了它国的国界线。2017年3月，A公司从B公司处获悉其广告样稿中的中国国界线可能存在绘制错误，遂对航机杂志广告跨页中的中国国界线作出部分修改并于同月将样稿交付B公司，然而该地图仍未将中国领土表示完整、准确，漏绘了南海诸岛、钓鱼岛、赤尾屿等。

上海市静安区市场监督管理局经查认为，A公司制作并发布的广告中使用的中国地图未完整、准确地表示国界线，严重损害了国家主权和利益。且A公司在已知其画面内的中国地图可能存在绘制错误的情况下，仅对样稿跨页中中国地图的国界线作了部分电脑绘制修改，客观上持续了违法行为，放任了危害后果的继续发生，应从重处罚。

2017年11月10日，静安区市场监管局依法对A公司作出责令停止发布广告、没收广告费用，并处罚款人民币100万元的行政处罚。

2. 某公司产品目录册使用“问题地图”案

    某商业有限公司（“C公司”）自2017年10月起至2018年1月，通过其各门店向消费者赠阅《C公司2017 秋冬家具纺织品产品目录册》，主要用于商业宣传C公司品牌及其2017 秋冬家具纺织产品，该图册共印制了7万册，发放3万余册。在该图册末尾，C公司为标示其门店位置，使用了中国地图。正是这张地图给C公司带来了麻烦。图册发放不久，即被媒体曝光图册中所使用的中国地图是“问题地图”，静安区市场监督管理局于2018年5月决定对C公司进行立案调查。

2018年7 月19 日，经上海市规划和国土资源管理局检定并出具《地图内容检定意见书》(沪图检字[2018]第12 号)，当局认为“C公司2017 秋冬家具纺织品产品目录册刊载的中国地图存在如下主要问题：1、中国示意图严重变形且不完整；2、中国藏南地区的国界绘制错误；3、中国阿克赛钦地区界线绘制错误；4、漏绘南海诸岛、钓鱼岛、赤尾屿；5、中国海南省标注的颜色与其他地区不一致；6、没有标注审图号。”

最终，静安区市场监督管理局依法对无印良品作出责令停止发布广告，并处罚款人民币20万元的行政处罚。

二、“问题地图”可能导致广告违法

    除了大众熟悉的传统宣传媒介如电视、报刊、杂志、广告牌外，近年来，通过产品宣传册、地铁拉手、高铁椅背等非传统媒介投放的广告也逐渐增加。由于非传统媒介形式更加多样，广告商常常将注意力集中在获得更好的显示效果，而忽视了广告内容方面的细节。广告中使用的地图，就是一个容易忽视而又不应忽视的部分。

《广告法》第九条规定，广告不得有损害国家的尊严或者利益。如案例中所述，在广告中使用漏绘台湾岛、钓鱼岛、阿克赛钦等地区的“问题地图”，即属于广告法第九条所禁止的广告内容有损害国家尊严或利益的情形。

三、如何规范使用地图

    根据《中华人民共和国地图管理条例》，公民、法人和其他组织应当使用正确表示国家版图的地图。使用中国地图时，需要注意地图上不得表示有危害国家统一、主权和领土完整的内容，完整表示中华人民共和国疆域，按照中国国界线画法标准样图绘制中华人民共和国国界等，地图上标识的地理信息也需注意符合法律法规规定。在使用缩小比例尺的地图时，尤其需要注意不能忽视中国疆域的完整，否则可能因漏绘部分地区而招致行政处罚。

此外，《广告法》第九条规定，广告中禁止使用或变相使用中国国旗及国徽等。企业在广告中使用地图时，还需注意勿将使用国旗或国徽填充作为底色、或在实景地图中显示国旗或国徽。

 规范使用地图小贴士

使用中国全图时，使用按照中国国界线标准画法绘制的标准地图；使用中国部分行政区地图时，使用按照行政区画分界线标准画法绘制的标准地图；在中国使用外国地图时，使用有自然资源部认证的最新的世界地图集中的标准地图。

使用审图号在有效期内的地图，并明确标注所使用地图的审图号。

在互联网中使用中国地图或使用网络地图，应以国家基础地理信息平台上的网络地图为准。

可选用中国地图出版集团或中国地质出版社出版发行的地图、或从自然资源部标准地图服务系统、国家地理信息公告服务平台下载的地图作为标准地图。

四、使用“问题地图”的法律责任

      根据《广告法》第五十七条，如有违反《广告法》第九条之情形的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由市场监督管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。

需要注意的是，实务中，无论企业是否存在使用“问题地图”的故意，可能仅仅是不小心错用了不正规的地图，亦或是使用中国地图时因载体或显示方式的原因使中国地图发生了变形，均有可能构成对《广告法》第九条的违反，面临相应的法律责任。

五、结语

    相较其他要素而言，地图本身具有其政治性、严肃性和法定性。对一个国家而言，从宣示主权到管辖疆域，地图不仅反映着领土轮廓，还关系到国家安全、民族尊严。中国主权和领土完整不容侵犯，“中国一点都不能少”是底线也是红线，强化地图监管、严格地图管理势在必行。2017年起，国土资源部联合工信部等多部门开展了全覆盖排查整治“问题地图”专项行动，并通报了一系列典型案例，有多家公司因在广告中使用了不符合规定的地图而招致了行政处罚。

特别对于外资企业来说，由于其投资方的背景，如涉及“问题地图”等行为时更易引起关注，一旦稍有不慎，不仅会招致罚款，还会对企业的声誉造成不良影响，最终带来商业上的损失。 

各类企业均应重视广告合规的重要性，借助专业人士的力量保证在制作广告、发布广告过程中的合规性，特别是在需要使用中国地图时，应当遵守法律法规，使用正确的地图，正确地使用地图。