律师参与社会突发事件 应对的工作机制

日期：2015-12-31    

       【前期回顾】“12·31”外滩拥挤踩踏事件造成了人员的重大伤亡，引起了国内外的广泛关注。该事件是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。虽然政府部门依据《突发事件应对法》和《上海市实施<突发事件应对法>办法》等有关法律法规，第一时间成立了医疗救治、善后处置等专项工作组和联合调查组，但部分遇难者家属以及伤残人员在政府发布《事件调查报告》及《救助抚慰方案》伊始，就不问青红皂白、非理性地提出异议，既不认同事件的定性，也否认救助抚慰标准的合法性与合理性。面对这种社会突发事件，律师作为维护当事人合法权益、维护法律正确实施和维护社会公平正义的社会角色，可以发挥其熟悉相关法律规范、具有较高综合素质等独特优势，厘清当事人的诉求，协调相关方面的沟通。律师的参与不仅有利于事件的客观、理性判断从而促成争议的妥善解决，也有利于提升应对工作的效率，更有利于增强应对工作的合法性与正当性。

　　

　　 五、“12·31”外滩拥挤踩踏事件中的律师引入机制

　　（一）组建专项律师志愿者团队

　　事实上，就“12·31”外滩拥挤踩踏事件而言，事发后的三天内，黄浦区的不少律师就通过各种方式向区司法局踊跃报名及建言，主动请缨，希望能够本着职业应有的社会责任感，发挥专业优势，配合政府部门一同参与事件的应对及善后处置工作。同时，作为黄浦区律师工作主管部门的区司法局也在第一时间启动社会突发事件应对机制，筹备组建专项的律师志愿者团队，以期配合区政府及其他部门的应对及善后处置工作。

　　因此，根据区内律师的报名情况，区司法局会同区律师工作委员会经审查后，初步选定了50名律师，组成律师志愿者团队，并将工作设想及律师名单上报区政府，以待区政府同意后，及时投入事件的应对及善后处置工作。

　　鉴于黄浦区在应对“12·31”外滩拥挤踩踏事件中，通过区政府与街道两个层面开展工作，由区政府统一协调安排、10个街道分别对接部分遇难者及伤者，故根据实际工作情况，黄浦区司法局在初步选定的50名律师的基础上，进一步作审查筛选，最终确定了人数为22人的专项律师志愿者团队，分别负责区政府与街道两个层面的应对工作，其中2名律师参与区政府层面工作，另外20名律师则以2人为一组被分别派至区内的10个街道，参与街道层面工作。

　　（二）选派律师的条件与标准

　　选派参与“12·31”外滩拥挤踩踏事件应对工作的律师主要以现任或曾任黄浦区政府法律顾问团成员、区律师工作委员会委员、区律师代表团成员的律师为主，同时也吸收部分热心公益、具备一定诉讼经验的律师。

　　这些律师具有良好的职业操守，且政治素质较好、业务能力较强、执业时间较长，在本专业领域具有一定的社会影响力。这些律师中有多人曾深入参与黄浦区政府重大问题的决策和研究及重大实事项目工程，积极参与领导信访接待，为区领导评估分析信访矛盾、参与化解信访矛盾，得到过区领导的高度评价。此外，这些律师也多热心参与公益事业，在以往的实践中均能够响应区司法局的组织，通过律师事务所与社区（街道）、律师与居委“双结对”机制，积极参与社区法律服务，为社区居民提供面对面、“零距离”的法律服务，化解社区矛盾，受到居民们的欢迎。通过实践确也证明，律师队伍是一支党和人民可以信赖的队伍。

　　

　　 六、律师参与社会突发事件应对工作的角色与方式

　　（一）律师在参与社会突发事件应对工作中的角色

　　1、政府及其部门的法律顾问

　　律师具备专业的法律知识，娴熟的处理诉讼和非诉讼的工作能力。而政府法律顾问的作用，就是律师运用自己的法律知识为政府服务，在法律的框架下规范政府行为。作为政府及其部门的法律顾问，律师即应为政府在法律规定的权限内行使管理职能提供法律服务，起草、审查法律文件，提供法律分析意见与建议。一如上文已提及的法律依据与社会需求，事实上政府及其部门确实需要律师协助，以妥善应对社会突发事件。相较之下，不同于“居庙堂之高”的“肉食者”，律师始终贴近于现实生活，日常所接触的人群复杂多样，直面社会的真实状况，更了然现实生活中需要法律调整的领域和范围，明晰不同社会阶层人群的利益诉求，能够较为准确地把握法律的要义与精髓，有利于法律的正确实施，进而维护和实现社会的公平和正义。

        2、当事人的倾听者、解答者与引导者

　　律师在参与社会突发事件应对工作中，需要通过良好的沟通取得当事人的信任，认真倾听当事人的陈述和诉求，同时作为法律专业人士，要依据所熟悉的政策、法律、法规等知识，就当事人所提出的问题予以解答。如“12·31”外滩拥挤踩踏事件中，当事人提出的疑问就涉及政府救助抚慰标准、保险理赔、遗产继承等多个方面，对此则需要律师耐心地逐一作出解答。此外，针对事件所引发的情绪对立，律师还需要通过耐心细致的法制宣传教育和心理疏导工作，引导当事人理性地面对事件，规避发生矛盾与冲突。

        3、法律关系和事实的审查者

　　社会突发事件的发生所伴随而来的法律事务，如“12·31”外滩拥挤踩踏事件的善后处置工作中，涉及对遇难者家属及伤残人员的告知书、救助抚慰方案的法律适用、救助抚慰对象的范围、救助抚慰协议的内容、救助抚慰金的构成及给付标准等，既有涉及程序性的，也有涉及实体性的问题，由律师进行全面、客观、逐一的核查，以确定告知内容是否完整、方案的法律适用是否准确、救助抚慰的对象是否适格、协议的内容是否违法、金额构成及给付标准是否适当等，同时对政府相关行为的合法性合理性进行审查评判。

        （二）律师参与社会突发事件应对工作的方式及内容

         1、参与社会突发事件的调查及分析论证

　　虽然在“12·31”外滩拥挤踩踏事件的联合调查组成员中未见到律师的身影，但从《事件调查报告》来看，联合调查组还是邀请了国家和本市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行分析论证，而法律方面的专家则也包括了律师。实际上，今后如再发生社会突发事件，大可直接引入律师（尤其是担任人大代表或政协委员的律师）作为调查组成员，全程参与事件的调查及分析论证工作，此举既有效地扩大了调查组成员的范围，增强了调查工作的透明度与公信力，也符合市政府《指导意见》中对律师作为政府兼职法律顾问参与突发事件应对处置工作、参与重大事项社会稳定风险的分析与评估的职责要求。此外，律师的参与，将重视从法律层面剖析突发事件的发生原因和经过，有助于科学合理制定改进措施。

　　2、参与论证社会突发事件应对方案及决策

　　律师参与社会突发事件应对方案的研究，提出法律论证、审核意见，有助于政府的依法决策、科学决策，而这恰恰也是市政府《指导意见》中对律师作为政府兼职法律顾问“参与重大行政决策研究，提出法律论证、审核意见；参与政府合同、协议的协商，起草文本或提出法律意见；参与非诉法律事务、信访矛盾化解，提出法律处理意见、建议；参与突发事件应对处置，提出法律处理意见、建议”的职责要求。外滩拥挤踩踏事件善后工作组所制定的《外滩拥挤踩踏事件遇难人员/受伤人员救助抚慰方案》即是通过包括律师在内的多方论证，所形成的合法、科学的决策意见，该方案适用的法律、法规、政策依据则包括《突发事件应对法》、《中华人民共和国预算法》、《上海市实施<突发事件应对法>办法》等。

        3、参与社会突发事件的善后处置

        一是协助拟定法律文书。在“12·31”外滩拥挤踩踏事件救助抚慰方案基本确定后，参与事件应对工作的律师即以专业的法律知识协助政府拟定了包括《告知书》、《政府救助抚慰协议书》、《授权委托书》、《承诺书》、《账户确认书》、《收款确认书》等在内的一系列法律文书，使之后进行的救助抚慰金发放工作在要件上符合依法发放、严格审查、主体准确、程序严谨等基本原则，同时具有相应完备、齐全的法律手续。

        二是协助解释并解答法律问题。在“12·31”外滩拥挤踩踏事件中，虽然政府在发布《事件调查报告》同时也一并公布，基于公平原则，依照现有的相关的法律、法规和政策，综合确定救助抚慰方案，对遇难人员采用“一视同仁”统一的标准进行救助抚慰，对伤残人员根据救治、鉴定情况进行救助抚慰，但是遇难者家属及伤残人员一时间就所将获得款项的性质系“赔偿”还是“救助抚慰”持有异议，对所谓的统一标准也不予认可。对此，律师需协助政府向当事人解释相关法律适用问题。以笔者的实际工作情况为例，在与事件遇难者家属以及伤残人员的会面沟通中，被询问的最多的一句话是“政府赔偿多少钱给我们？”，另一句听得较多的话则是“政府应该赔偿××数额的钱给我们！”此时，律师若是简单地照本宣科讲解法律法规的规定，并辅以类似“你们的要求没有法律依据”等一两句冰冷的话语回应，则势必影响沟通的氛围，且还会增添遇难者家属及伤残人员的悲伤与抵触情绪，因此在向其解释法律适用问题时，作为律师，从专业角度出发，以温情、为之接受的方式讲述，在古板、生硬的法律条文里注入人性，使之能成为梳理各种复杂的矛盾和关系标准，并令当事人感觉到系生活在一个公平公正且伦理、道德、情感均贴近的规范社会之中，从而获得理解与认可。通过律师的解释，当事人确也明白，是否赔偿，关键要看政府的行为与损害后果之间是否存在行政法意义上的因果关系。而律师在解释法律适用问题之时，则必须依法明确立场，政府不是“肇事”责任人，虽需要承担管理责任，但与人员拥挤踩踏无行政法意义上的因果关系，也正因为如此，本次事件的善后处置工作适用《突发事件应对法》及《上海市实施<突发事件应对法>办法》等法律、法规、政策，由政府出面在法定的职责范围内组织实施救助抚慰，以此帮助当事人正确认知与处事。

        三是协助会商谈判、达成协议。继向当事人解释法律适用问题之后，事件的善后处置工作便进入攻坚克难的阶段，即与当事人面对面会商谈判，争取理解，以期达成一致救助抚慰意见，顺利签订《政府救助抚慰协议书》，而律师在其中则主要协助政府，充分运用沟通技巧与谈判经验，促成双方达成协议。其实，遇难者家属及伤残人员也多是通情达理的人，经过律师耐心讲解与沟通，他们也明白为何是“救助抚慰”而非“赔偿”以及救助抚慰金额的构成确属合法、合理、合情，易于达成协议。但是面对个别提出无理诉求的当事人，则由律师出面通过运用“不开先例”、“降低预期”等平时执业过程中多运用于商务谈判的策略与技巧，促成协议的达成。虽说运用谈判策略和技巧与当事人就救助抚慰事宜作协商有失人文关怀，但也不失为一个推进工作的办法，确属无奈之举。通过会商，黄浦区外滩拥挤踩踏事件善后工作组顺利地与有关遇难者的家属及伤残人员本人达成救助抚慰协议，得到了他们的尊重与理解，并由律师第一时间完成材料审核及上报工作，以及时由政府部门落实救助抚慰款的发放，达到了对事件遇难者及伤者救助抚慰的目的。

        4、参与社会突发事件应对处置的结案与归档

　　在社会突发事件应对工作妥善完成后，则应将事件当事人的所有书面材料、法律文书、协议文本、相关审批表、转账凭证、收款单据等予以留存，移交指定部门统一结案与归档。毋庸置疑，工作档案是从事社会突发事件应对工作的真实记录，是国家重要的专业档案，具有重要的参考利用价值，保管、整理工作档案确为一项重要任务，而由律师一同参与则可确保前述工作的系统性、准确性、完整性。

　　

　　 七、律师参与社会突发事件应对工作的对策建议

　　（一）建立健全律师参与社会突发事件应对工作的长效机制

　　在“12·31”外滩拥挤踩踏事件的应对及善后处置工作中，黄浦区政府引入社会律师参与，由律师会同法制部门一起负责法律事务保障，并配合相关职能部门从事救助抚慰工作，确为创新之举。但，这仅是“一事一议”的工作方案，而非已落实成文、今后可沿用的长效机制。

　　所以，建议由政府及负责管理律师工作的司法行政部门会同律师协会共同研究，确定律师参与社会突发事件应对工作的相关制度，包括律师参与社会突发事件应对工作的领域、律师参与该项工作的准入条件，明确律师的权利与职责，建立律师工作质量的考核评审、奖励惩处等制度。

　　为保证律师参与社会突发事件应对工作的质量与水平，司法行政部门与律师协会需强化律师队伍的管理，确保律师在参与社会突发应对工作中，既能严格遵守职业道德和执业纪律，又能遵守社会突发事件应对工作纪律，树立律师队伍的良好社会形象。此外，司法行政部门与律师协会应鼓励律师参与社会突发事件应对工作，对先进事迹与典型案例予以宣传，通过完善考核机制，对律师的工作质量进行动态监测，激发律师参与社会突发事件应对工作的热情，同时亦增强参与的自觉性和责任感。

　　（二）建立健全律师与政府部门在社会突发事件应对工作上的协同机制

　　在过往的一些事例中，或多或少存在政府相关部门对律师认识不到位的情况。政府部门未充分认识到律师的重要作用，对律师提供的核查分析、有效建议和意见不予重视，往往凭借经验和习惯做法，可能会在程序上缺乏规范性、措施上缺乏针对性、方法上缺乏技巧性，以致事务处理过程中留下瑕疵与隐患。甚至不乏有的部门与个人对律师抱有偏见，双方的配合缺乏协调，人为地限制律师的工作，例如怠于通知律师参加相关会议、不提供充分的资料及未准确详实地告知相关情况，客观限制了律师作用的发挥。

　　因此，提议政府及司法行政部门、各相关职能部门应对律师参与社会突发事件应对工作予以高度重视，为律师的参与予以有效接纳并提供有力保障，加强彼此间的协调联系，形成协同机制，实现信息的共享互通，有助于共同研究、部署、落实相关工作，对律师依法提出的意见建议应当及时研究处理，认真落实，从而真正做到依法行政，合法、合理、高效、有序地开展并完成社会突发事件应对工作。

　　（三）建立律师参与社会突发事件应对工作的经费保障机制

　　社会突发事件一般比较复杂，需要耗费大量的时间和精力予以解决。虽然律师可以与政府公务员一同参与社会突发事件应对工作，但是律师始终不同于政府公务员，政府公务员的工资、福利、保险、奖励等均有政府财政预算予以保障，其参与社会突发事件应对工作既是职责所在，亦不会影响收入；而律师的收入则依赖于服务费，即通过对外提供诉讼或非诉讼法律服务获取报酬，如律师参与社会突发事件应对工作，则必然会占用正常工作时间，影响自身业务收入，这在一定程度上会影响律师参与的积极性和实际效果。

　　虽然社会上有相当一部分律师能够不计较任何报酬，暂搁业务及放弃休假，本着高度的社会责任感，志愿参与社会突发事件应对工作，并尽心尽责，这种服务社会、无私奉献的精神值得倡导和弘扬，但是要建立长效工作机制，政府应研究律师参与社会突发事件应对工作的费用保障问题，建立政府购买服务与律师服务机制，解决律师参与社会突发事件应对工作所需经费预算问题，明确报酬标准，规定经费的来源，保障经费及时到位，以确保相关工作的有序展开。

　　当然，《突发事件应对法》第三十一条已有规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。”不过，律师参与社会突发事件应对工作的服务费用能否由财政列支，则未有明确。市政府在《指导意见》中指出，各级政府应当将聘任兼职政府法律顾问的经费纳入部门预算管理，按照财政预算管理要求规范使用。该意见在一定程度上即是考虑到了律师作为兼职政府法律顾问参与社会突发事件应对工作的经费保障问题，可仍有待作进一步释明。

　　综上，根据实践效果显示，黄浦区政府以创新的工作方式开展应对工作，第一时间引入律师一同参与，通过工作的逐步展开，确已形成了一套相对完整、行之有效的律师工作机制，而律师的参与也确实有助于前述事件应对工作合法、合理、高效、有序的开展与完成。事实上，律师参与社会突发事件应对工作，并非“师出无名”，确有《律师法》、《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》、《构建和谐社会的决定》、《全面推进依法治国的决定》、《指导意见》等法律依据，而以政府及其部门的法律顾问，当事人的倾听者、解答者与引导者，法律关系和事实的审查者这三重身份参与应对工作，无疑有利于事件的客观、理性判断，有利于提升应对工作的效率，有利于增强及彰显应对工作的合法性与正当性。●