2015 年9月23日下午，上海市律师协会社会公共服务业务研究委员在上海市联合律师事务所会议室召开“关于《上海市公共信息归集和使用管理办法（草案）》听证会立法建议”座谈会。委员会副主任张磊律师主持，委员会主任马永健律师、委员薛群律师、项晨律师、陈和霞律师、占健明律师、吕璇璇律师、张慕明律师、王徐苗律师等参加座谈。

与会人员主要就听证会的三个议题展开讨论，包括：“公共信用信息”定义和归集范围的规定是否必要、可行；“公民、法人和其他组织查询自身信息无限制，查询他人信息须授权，行政机关为履行公共职能可以查询所有信息”是否必要、可行；行政机关在履行公共职能过程中必须查询公共信用信息，并基于行政相对人的信用状况采取不同的管理措施和差别待遇”是否必要、可行以及国内外的公共信用信息体系建立的立法、实践等。

一、有关“公共信用信息”定义和归集范围的规定是否必要、可行的讨论

《上海市公共信用信息归集和使用管理办法（草案）》（以下简称“《草案》”）立法需要解决的核心问题之一是确定“公共信用信息”的概念，即哪些信息必须归集到市公共信用信息服务平台。因此《草案》第三条对公共信用信息的定义作了规定。另外，第八条又对“行政机关以及依据法律法规负有公共事务职能的组织应当提供的信息”作了明确,与《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》（沪府发〔2014〕39号）相比，最主要的变化是增加了欠费、逃票等履约类信息，志愿服务、慈善募捐等公益类信息和表彰奖励信息。面对这一问题，与会律师们展开热烈讨论。

与会律师均赞同“公共信用信息”定义的必要性，而对增加欠费、逃票等履约类信息，志愿服务、慈善募捐等公益类信息和表彰奖励信息的修改发表了各自看法。

以马永健律师为代表的一方认为，公民拖欠公用事业费用存在多种情形，在未经生效判决或裁决前，欠费只是一种单方宣布的事实状态，不能反映欠费背后复杂的原因，不清楚是否有合法的抗辩理由，此类信息的纳入应当谨慎。逃票则不同，它是对诚信原则的悖反，反映出负面道德状态，可以纳入公共信用信息的范畴。志愿服务、慈善募捐等公益类信息和表彰奖励信息，是从正面反映一个人的道德状态，从弘扬正气、鼓励人们多做好事、善事角度，可以纳入公共信用信息的范畴。

以张磊律师为代表的一方则认为，公共信息的归集范围应有一定广度，赞同将公用事业费用欠费、公共运输工具逃票等履约类信息纳入公共信息。信息越多越全面，越能客观反应每个主体的真实情况。且先宽泛收集，然后分类整理，将信息进行分级是在信息收集初级阶段的最佳路径。但需要充分保障市民的知情权和救济权。

委员薛群律师针对新增欠费、逃票等履约类信息的修改表达了自己的观点：有关信用的概念，上海市征信管理办公室主办、上海市信息中心承办的“上海诚信网”知识问答栏目是这样释义的：“信用是指一种建立在授信人对受信人偿付承诺信任的基础上、使后者无须付现即可获取商品、服务或货币的能力。现代市场经济从根本上说就是一种契约经济，市场经济主体之间的关系是一种授受信或委托代理关系，而无论是契约还是授、受信或委托、代理关系，都是建立在信用的基础之上。”因此，收集公共信用信息只应是信用信息，非信用信息不宜纳入。志愿服务、慈善募捐是值得提倡的行为，但与信用并无直接关联，不宜直接纳入公共信用信息。水、电、燃气等费用虽称之为公用事业费用，但是基于供应水、电、燃气等企业与公民、法人和其他组织间的合同关系而产生的。供应水、电、燃气等的企业是平等主体间合同的一方，不应被视作公共事务职能的组织。同理，公交、地铁、轮渡等企业也不应被视作公共事务职能的组织。如因欠费或逃票被处以行政处罚或诉诸法院的情形，根据《草案》第三十条，有对司法机关对公共信用信息的归集和使用，参照本办法执行的规定。即便将此欠费、逃票两项也列入信用信息归集范围，也应当在欠费、逃票前增加“故意”一词，以免非故意产生的欠费、未（欠）付票款行为也被列为不诚信履约记录。

二、关于“公民、法人和其他组织查询自身信息无限制，查询他人信息须授权，行政机关为履行公共职能可以查询所有信息”是否必要、可行的讨论

随着经济社会的发展，对于信用信息披露提出越来越高的要求。但在推进公共信用信息查询的过程中，需要格外关注信息主体权利保护问题。在制度设计上，信息主体可以查询自己所有的公共信用信息；查询他人公开信息的，无需经过信息主体同意；查询他人授权查询信息的，必须由信息主体授权；行政机关为了履行职责，可以查询所有的信息。与会律师均认为对公民、法人和其他组织查询自己和他人信息，应当区别对待，设计不同的查询制度。

陈和霞、项晨、占健明以、王徐苗等律师认为此举可以促进整个社会涉及民生安全、交易安全、社会评价公平等社会诚信正面价值的建立，但是行政机关依据这些信息作出相应的行政处罚不妥。因为行政处罚必须有法可依，且有严格的处罚程序。信用信息公开应该兼顾保护信息主体合法个人隐私权利。对于公开信息的范围，应当从严把握。行政机关查询公共信用信息必须与履行职责紧密相关，并且履行法定的查询程序。建议将可查询信息分类成基本信用信息和内档信用信息，对于内档信息的查询需要设置必要的查询主体和查询程序要求。行政机关应当在下列活动中查询公共信用信息，根据公共信用信息反映的信息主体信用状况进行分类管理：

（一）食品安全、产品质量、环境保护、药品安全、建设市场、交通运输、社团管理等领域的市场监管事项；

（二）政府采购、财政资助、政策扶持、招标投标等公共资源分配事项；

（三）表彰奖励、职称评定、人员聘用与晋升等事项；

（四）行政机关认为需要查询公共信用信息的其他事项。

委员指出限制个人信息主体查询自身信息免费两次获取的限制实际意义不大，与《草案》的立法目的相冲突。公用信息的归集本意是能够让更多的人使用该信息，提高社会诚信度。如果次数如此受限，显然不利于公共信用信息系统的推广和普及。

马永健主任则强调信息主体私权利保护的重要性。这些问题处理不好会侵犯民法保护的隐私权。公共信用信息查询的根本出发点是促进诚信体系建立，而不是窥探个人隐私。因此对于公开信息的范围，应当从严把握。查阅他人非公开信息，需要经过授权。如果涉及对交易对象的信用考察，可以要求交易对象披露相关信息，如不披露可以不交易。即便是行政机关查询公共信用信息，也应设定限制，与履行职责紧密相关，否则不利于信息主体权利保护。张磊副主任则考虑到信用信息的披露许可方式要适当，过宽过严都不适宜，建议从授权披露向无需授权的完全披露逐步过渡，并对不同披露方式的具体披露事项做合理限定，避免损及与公共需要无关的个人隐私。

吕璇璇律师提出，在这些信息收到查询时，个人的被通知权也相当重要。

三、关于行政机关在履行公共职能过程中必须查询公共信用信息，并基于行政相对人的信用状况采取不同的管理措施和差别待遇是否必要、可行的讨论

公共信用信息的广泛应用是社会信用体系建设的关键环节。《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》中提出，“各级人民政府应将使用信用信息和信用报告嵌入行政管理和公共服务的各领域、各环节，作为必要条件或重要参考依据”。《草案》拟要求行政机关针对不同信用状况的主体采取不同的管理措施和有差别的待遇，以体现“联动惩戒”的要求。实践中，相关主管部门也已经尝试从行政管理的实际需求出发，根据公共信用信息反映的情况，采取分类监管、信用预警等管理措施。但是，对于行政机关而言，在充分运用市信用平台的同时，也要明确“边界”，即查询的公共信用信息应当与管理事项相关，对于没有关联的信息，不得应用到管理过程中。

与会律师均不赞同“基于行政相对人的信用状况采取不同的管理措施和差别待遇”这一项。

马永健主任认为，行政必须依法进行，行政机关绝不能以公民、法人或者其他组织信用状况不好为由限制其权利行使或是额外增加其义务。法无规定皆自由，权利和义务的设定必须依法进行，不能由《草案》赋予或限制。

吕璇璇律师也反对此项提议，认为信息反应的是既成事实的内容，可能行为已经受到处罚，再对其差别对待恐有违行政处罚原则，容易产生行政复议与诉讼。按照通常理解，分析、评级应归于商业范围而非行政行为，建议《草案》对“使用”进行严格界定。

陈和霞、王徐苗律师补充：行政机关可以定位在客观收集信用信息并合法合理向社会公示、为社会查询服务，从而为市场交易主体的交易安全作出贡献。但是为了行政管理的便利出发，采取分类监管、信用预警等管理措施，势必违背本次立法初衷，失去依法行政的基础。《草案》立法的主要目的应是行政机关搭建公共信息数据库，供平等市场主体使用，满足市场对公共信息获取的需求，而不是为行政机关管理方便而设。在民、商事活动中，查询者对于其获取的信用信息会有自己的判断与评价，无需行政机关再作干预，否则有违公平、公正原则。

四、国外的公共信用信息体系建立的立法、实践

从国际惯例上看，信用活动分为金融部门信用与非金融部门信用，其中非金融部门的信用又分为公共（政府）部门信用与非公共部门（即私人部门）信用，属于非公共部门信用的个人信用档案，属于信用档案的一部分。西方发达国家的信用档案（Credit files），主要记载的是还贷、信用卡还款等经济行为，反映一个人的经济状况，以供金融机构参考从而避免高风险借贷；而逃票、欠缴公用事业费更偏重于个人非经济上的诚信问题。在欧洲，因逃票接到法院传票的是经常逃票者，法国《日常安全法》将经常逃票者界定为一年被抓到10次以上的人。因此，将信用档案混淆为诚信档案是一种翻译误导，国际惯例除了个人信用档案，还有政府、银行等信用档案。

与国外立法相比较，中国目前在个人信用方面没有专项法律，仅依靠的是《民法通则》、《合同法》等法律里对诚实信用的零散规定；中国人民银行的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》是部门章程，不仅公正性受到质疑，法律效力也不够。美国已形成了比较完整的信用档案管理法律体系，其基本信用管理的相关法律框架是以《公平信用报告法》为核心的45部法律。它们对个人信用档案的收集和共享都有明确的法律条文，鼓励诚实守信，对违反信用者也规定了具体的惩罚条款，同时也注意维护公民的个人隐私等正当权益。

在美国，从诸多登记单位和丰富的信息共享机制中，可得出从测评者出生起所有的个人信用信息数据，他们使用的是 FICO 信用分评估，三大信用局均使用该评估方法，从而保证了个人信用情况评估的准确性。香港、新加坡对个人资料的查询自90年代就有较为完备的程序上的规定，如香港的《个人资料（私隐）条例》、《公开资料守则》等。征信机构方面，新加坡目前有两家，香港有多家成熟完备的信用服务机构，管理个人消费信贷记录信息。

日本银行协会则建立了第三方的非盈利银行会员制机构——日本个人信用信息中心记录信息，美国信用档案的记录也主要由商业性服务公司通过市场化的运作方式实现。

作为体制中的重要制度安排，如美国、日本以及欧洲等一些市场经济发达的国家经过百余年的发展，均建立了较为完备的社会信用体系。概括起来，西方国家社会信用体系建设模式主要有三种：一是以美国为代表、私营征信服务为特征的企业经营模式；二是以德国等欧洲国家为代表、公共征信服务为特征的政府主导模式；三是以日本为代表、协会征信服务为特征的行业协会模式。三种建设模式的基本情况如下图标：

西方国家三种主要社会信用体系建设模式一览表

国别		美国	以德国为代表的欧洲国家	日本
建设 模式	模式 类型	企业经营模式	政府主导模式	行业协会模式
	模式 特点	私营征信服务	公共征信服务	协会征信服务
信用 立法	专项 立法	以《公平信用报告法》为核心的信用管理的法律	《欧盟数据保护纲领》等	《信用保证协会法施行令》等
	立法 特点	强调信息开放与权益保护的平衡	强调消费者信息权益保护	强调信息保护 和行业规范
管理 体制	管理 组织	联邦政府所属7个部门分工	中央银行	行业协会
	管理 职能	推动立法、法规制定、执法监管	执法监管及征信运营	自律管理及征信服务
征信 服务 制度	征信 服务 主体	信用服务机构 全部私营化	公共征信机构为主、私营征信机构为辅	行业协会信用 信息中心
	信息 开放 程度	除法律限制外 全面平等开放和共享	公共征信机构强制征信，私营征信机构受限征信；个人数据的处理和使用须征得本人书面同意	信息征集和使用仅限于会员内部，不对第三者和社会开放
	信息 系统 建设	由各征信机构投资建设	公共信息系统由政府投资建设，私营征信信息系统由其自身投资建设	由各行业协会投资建设
	信用 服务 机制	完全市场化	政府公共运作为主，私营市场运作为辅	会员内部互助式运作
失信 惩戒	惩戒 方式	失信记录保存多年；转化为对全社会的失信；受到经济甚至司法处罚	多部门联动；直接影响金融授信、政府福利享受水平	违约记录被保存 和公示5～7年； 直接影响金融授 信水平
	惩戒 特点	市场联防机制	社会联防机制	行业联防机制

五、国内的公共信用信息体系建立的立法、实践

总体而言，我国公民及公司、企业等信用意识较为薄弱，政府对信用信息的归集与管理也处于起步阶段，上海要对此进行地方立法，需要参考借鉴国内外立法经验。

从国内实践上看，早在2002年，浙江省就提出建设“信用浙江”的战略决策。到2011年3月底，浙江省企业联合征信系统汇集了省法院、工商局、质监局、地税局等35个部门掌握的企业征信信息，以及阿里巴巴电子商务企业欠贷信息，基本涵盖了全省所有工商注册的企业。

浙江省个人联合征信系统的数据库汇集了公安、司法、教育、建设等12家部门和单位的数据，覆盖全省4574万人，指标项达25类286项，内容包括个人基本信息、个人未履行生效裁判失信信息、驾驶证信息、道路交通事故信息、大学毕业生信息、人事考试违纪违规处理信息、职业技能证书信息、医疗保险失信信息、企业管理者信息、个人欠税信息、证券业人员失信信息等。

根据浙江省的相关规定，目前企业的信用等级从3A到C，分为9个等级。专业的信用服务机构除了企业财务外，还要考察企业的人事组织架构、领导人近三年的详细信用记录、财会方面的详细信息等。但目前进行信用评估的大多为涉及政府招投标项目的企业，中小企业委托专业的信用服务机构进行信用评估的很少，同时相较于浙江省遍地的民营企业，信用专业机构还不多。中小企业大多解决的是融资问题，所以一般只做银行的信用记录，很少花费时间和金钱请专业信用评估机构来做全面企业评估。

中国人民银行开发管理的“个人征信系统”是中国目前最大的征信数据库。在中国，个人信用信息是被“隐蔽”录入的，当事人并不知道，以至于只有在主动查询的情况下，方才获悉自己存在信用污点，更不存在异议处理机制。而美国《公平信用信息披露法》规定，信用中介服务机构对个人信用信息数据情况进行登录时必须对当事人进行严格确认，当事人拥有查阅的请示权、对错误情报的订正请求权、提出异议的权利等。

在中国，信息登记机构极少，记录能力有限，更不曾信息共享，所登记的个人信用信息数据根本不足以用来评估个人信用。再看目前上海市关于建立征信系统的实践。上海市公共信用信息服务平台已于2014年5月开通，拥有上海市户口、上海市居住证的上海常住人口已被纳入信用平台当中。市民可凭身份证查询到个人信用记录，身份证号码就是信用账号。恶意拖欠助学贷款、手机欠费、欠税；扰乱用电秩序、破坏公共基础设施；逃票、伪造、涂改车票；考试作弊、简历造假、伪造学历；盗窃、诈骗、伪造变造买卖公文；骗取养老、生育、工伤保险待遇；不符合规定生育子女；假冒专利、无证经营、违反公共场所控烟管理的行为都将一一记录，信息可互联互查。

根据规划，以政务、商务、社会、司法等四大领域为主体的信用体系建设方案，实现了社会信用的全面覆盖。2017年，将建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享。上海市政府配套印发的《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》（沪府发〔2014〕39号）自2014年6月1日施行，有效期至2016年5月31日。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

   

供稿：上海市律师协会社会公共服务业务研究委员会

执笔：马永健  上海市联合律师事务所

蔡一慰  上海市联合律师事务所

孙永伟  北京天睿（上海）律师事务所

金 玮  上海市万隆众信律师事务所