为了帮助广大律师提高服务能力和专业水平，加深律师对于信访分类处理的理解与行政行为的区分， 2020年5月22日晚，上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会通过视频会议的方式举办主题为“信访改革与信访分类处理—纪念《信访条例》实施十五周年”讲座。上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会副主任黄淑红、顾崟涛、陆俐莎，委员会委员及本市律师等近八十余名参加。本次讲座由上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会主任江 净律师主讲。

江净律师结合《信访条例》的要点，深入讲解了信访改革的基本内容、信访分类处理的法律依据、分类处理的具体要求及信访事项与行政行为区分四部分内容。最后，参与讲座的律师与江净律师就如何处理信访群访案件、如何区分信访不可诉和信访归类行政诉讼可诉等问题交流互动，进行探讨。

一、信访改革的基本内容

（一）历史沿革

2005年5月1日，修订后的国务院《信访条列》开始实施。增设“信访渠道”一章，新增、修改条款占到《信访条例》内容的90%。这部条例的大修，是信访工作规范化、法治化的重要标志。

《信访条例》第十三条规定：“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”这为律师参与调解、参与信访工作矛盾化解提供了最初的法律依据。

2013年，党的十八届三中全会明确提出，要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”明确了信访工作制度改革的要求和重点。

2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。《意见》提出，实行诉讼与信访分离制度，要求建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，建立涉法涉诉信访依法终结制度，认定信访人反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序，即各级信访工作机构和其他行政机关不再受理。

2014年，党的十八届四中全会从法治高度，明确了信访工作制度改革的方向是“把信访纳入法治化轨道”，并提出健全完善法律服务人员参与信访、调解、群体性案（事)件处置工作机制，健全完善多元化纠纷解决机制等内容。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《信访工作责任制实施办法》，对“地方各级党委政府在预防和处理本地区信访问题中负主体责任，各级党政机关应当将信访工作纳入督查范围，依法、及时、就地解决信访问题，不履行或者未能正确履行职责应追责”等内容作出明确规定。

同年，司法部、国家信访局《关于深入开展律师参与信访工作的意见》认为，深入开展律师参与信访工作，有利于推进阳光信访、责任信访、法治信访建设，提高信访工作公信力；有利于充分发挥律师职业优势和第三方作用，引导信访群众通过法定程序表达诉求、依靠法律手段解决纠纷、运用法律武器维护自身合法权益；有利于提高相关部门运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力，增强依法办事的自觉性。并明确了律师参与信访工作的四项主要任务：（一）参与接待群众来访；（二）参与处理疑难复杂信访事项；（三）服务信访工作决策；（四）参与信访督查。

《信访条例》修订实施15年来，信访制度紧跟社会发展、坚持改革创新，特别是党的十八大以来，一系列重大信访制度改革措施，推动信访形势持续平稳向好，构建法治信访新格局。从全面落实诉讼与信访分离制度，到深入推进依法分类处理信访诉求，再到推动律师等专业人士参与信访工作，党的十八大以来，信访领域的一系列重大改革措施，让信访工作驶入法治快车道。

（二）信访改革的主要方向

1、诉访分离；

2、分类处理（信访行为与行政行为的区分）；

3、分级分责。

二、信访分类处理的法律依据

信访分类处理是信访工作制度改革的重要方向，国务院《信访条例》和《上海市信访条例》均有关于法定途径分类处理的概念性规定。例如，《信访条例》第二十一条规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：(一)对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”

《上海市信访条例》（2012年修订）第三十六条规定：“信访人提出的信访事项，属于本机关法定职权范围并符合本条例第三十三条规定的，应当受理；属于本机关法定职权范围但应当通过相关法定程序处理的，按照相关法定程序处理。对不属于本机关职权的信访事项或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项，不予受理并告知信访人向有关国家机关或者机构提出。”

《法治政府建设实施纲要》（2015-2020年）第二点“主要任务和具体措施”中“（六）依法有效化解社会矛盾纠纷”的第36项措施规定，“改革信访工作制度。……严格实行诉访分离，推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。”

但是，由于信访与其他法定途径特别是行政程序之间的边界不是很清晰，受理范围也不是很明确，一些本来应该通过其他法定途径解决的问纷纷题涌入信访渠道，造成信访渠道不堪重负，而其他法定途径的作用没能得到充分发挥，不仅不利于依法及时解决群众合理诉求，而且会引发行政机关“不作为”的行政诉讼。这一系列的问题需要各个行政机关引起足够重视，各部门必须积极配合，正确处理信访分类处理与行政程序之间的关系。

三、信访分类处理的具体要求

为了更好地指导和推动各地各部门做好分类处理这项工作，国家信访局出台了《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发〔2017〕19号）（以下简称《规则》）。《规则》进一步明确分类处理的工作机制，规范工作程序，增加了可操作性，对于各行政机关在信访工作当中厘清信访与其它法定途径的分类有了更好的指引。

（一）分类处理的程序

根据《规则》第六条的规定，对属于职责范围内的诉求，有权处理机关应当根据诉求的具体情况，按照三类程序处理：第一类为依法履职程序。对属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益的法定职责，应当依法履行或者答复。第二类为其他法定程序。对属于《信访条例》以外的其他法律、法规或者规章的调整范围，能够适用其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定程序处理的，应当适用相应规定和程序处理。第三类为信访程序。对不属于以上情形的，适用《信访条例》规定的程序处理。

《规则》特别指出，属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责的，行政机关应当依法履行或者答复。在目前实践当中，存在一些负有法定职责的行政机关对信访人举报违法行为要求查处的诉求，往往以没有具体履职程序为由，用信访程序代替做出信访答复。但根据《行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院可以受理“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”诉讼，因此为避免出现应当通过行政程序处理而未处理因而被法院判决未履行职责而败诉的现象，故在《规则》中强调了这2种情况。

（二）分类处理的工作流程

依法分类处理工作流程具体有6个环节：

一是专门信访工作机构甄别处理、二是确定有权处理机关。根据《规则》第三条、第四条的相关规定，县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访诉求应当甄别处理，对属于《规则》第二条分类处理范围的信访诉求，直接或通过下级信访工作机构转送、交办至有权处理机关，并告知信访人转送、交办去向，属于已经、正在或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的诉求，不予受理并告知向有关机关提出。县级以上人民政府信访工作机构以外的行政机关应当对信访人直接提出的信访诉求是否属于职责范围进行甄别，并按如下处理：属于本机关职责范围的，应予受理；属于下级职责范围的，转送、交办至有权处理机关并告知信访人；不属于本机关及所属下级职责范围的，不予受理并告知信访人向有权处理机关提出。在转送、交办时，信访工作机构可以一并提出分类处理的建议，若分类处理建议需要调整的，有权处理机关可以变更分类处理建议，选择信访或其他法定途径处理。而对于上级机关或信访工作机构转送交办的诉求，若不属于本机关和所属下级机关职责范围的，收到的行政机关可以提出异议，在说明理由并经转送、交办机关转送核实同意后，交还相关材料。

因此，在初步环节中要做好甄别工作，对于县级以上人民政府信访工作机构来说，其可以根据信访事项及诉求判断该事项是否为已经、正在或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的事项，并判断处理该事项的职责部门，之后即可通过直接或下级信访工作机构转送、交办至有权处理机关。对于县级以上人民政府信访工作机构以外的行政机关，其只能处理属于本机关职责范围内的事项，对属于其他行政机关职责的，其无权处理也无权转送、交办至其他有权机关，因此对于这些行政机关可分类处理的事项，要既排除已经、正在或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的事项，也要排除不属于本机关职权处理的事项。而初步甄别过程中，也应当考虑信访工作机构因材料的不齐全而无法完全正确判断有权处理机关及分类处理的方式，因此《规则》规定了相关改正机制，即收到转送、交办的机关可变更分类处理建议或者提出相关异议并在规定时间内退还信访件。

三是有权处理机关适用不同程序受理。经过内部会商、争议协调等，确定适用其他法定途径受理或者适用信访程序受理，并告知信访人。

四是有权处理机关适用不同程序办理，做出行政处理或信访处理意见。其中，行政处理意见文书要注意印章应使用机关印章或业务章，内容应包括法定途径及依据、查询或联系方式及其他需告知的内容。

五是通过信访复查复核纠正分类错误。复查（复核）机关发现应当适用信访程序以外其他法定途径而未适用，以信访处理代替行政处理，以信访处理意见代替行政处理决定或者行政履职行为的，应当区分情况，撤销或者变更原信访处理（复查）意见。

六是甄别再次提出的信访诉求。以同一事实和理由提出同一诉求的不再重复处理，提出新的事实和理由的再次分类处理。

（三）分类处理的判断标准

明确依法分类处理的标准，实际上也是要明确信访受理、分类处理、不予受理三者之间的界限。

市律协社会矛盾化解业务研究委员会主任、上海市新闵律师事务所主任江净律师组织新闵所十几名律师通过三个月不断学习与研究后，对于信访受理事项、分类处理事项与不予受理的事项识别标志和依据提出了三个判断标准，即职权依据、法律依据和作为依据。

1、行政机关是否有职权依据是区分信访受理事项、分类处理事项和不予受理事项的标志和依据之一

职权依据是指行政机关依据法律规定，对于信访人反映的事项具有广泛的管理、监督、指导的职权。如信访人反映的事项不属于行政机关处理的职权范围内，则应当不予受理。如该事项属于行政机关的职权范围内，即行政机关具有职权依据的，行政机关可进一步判断应信访受理或分类处理。

2、行政机关是否有法律依据是区分信访受理事项与分类处理事项的标志和依据之二

法律依据是指行政机关能够依据具体法律规定作出某一行政行为（通常可行政复议或行政诉讼）的依据。如对于信访人反映的事项，行政机关既有职权依据，又有作出行政行为的法律依据，如作出行政处罚、行政给付、行政确认、行政调解、行政裁决、国家赔偿、社会救助、技术鉴定、劳动监察、信息公开等等，则应当分类处理。如行政机关仅有职权依据，但无作出行政行为的法律依据，只能广义地进行监督、管理、指导等，则应当信访受理。

3、行政机关是否已经作为是识别分类处理事项和不予受理事项的标志和依据之三

如信访人反映的事项属于行政机关处理的职权范围内，其要求行政机关作出行政行为而行政机关尚未作为的，则应当分类处理。如对于该事项行政机关已经作出行政行为，信访人对此不服，则应当以该事项应通过行政诉讼、行政复议解决为由不予受理。

具体见如下导图：

四、信访事项与行政行为区分

通过如下吕某信访事项（村民待遇）的真实案例，简析信访分类处理与行政程序之间的关系和衔接。

1、案例基本情况

信访人吕某于1990年与 xxx 村民结婚，同年将户口迁入 xx 镇 xx 村xxx11号，1992年离婚。1995 年吕某与外村人诞下一子徐某，吕某于1997 年8月将户口迁至 xx 村 xxx73 号，徐某于 1997 年9月入农业户籍于xx 村 xxx73号。吕某与徐某于 2007 年经批准在 xx 镇 xx 村用地建房。2015 年，xx 镇 xx 村 xxx 村民小组经讨论决定制定了 xx 村 xxx 村民小组集体土地收益分配方案，取消了徐某的农民集体分配权待遇。

2016 年 2 月，吕某走访 xx 镇政府，要求其子徐某享受农民集体分配权待遇。

2、案例分析

本案当中，信访人向镇政府反映村民小组制定的分配方案侵害了徐某的合法权益，要求镇政府予以处理。那么，镇政府是应当以信访程序进行处理，出具《信访事项答复意见书》，还是向信访人出具《分类处理告知书》，按照行政程序予以处理呢？

《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”

根据上述规定，由于徐某为 xx 镇 xx 村农业户籍人口，且经审批在该村用地建房，应属于该村集体经济组织成员，享有农民集体分配权利。信访人和徐某认为村民小组制定的分配方案侵害了徐某的合法权益，有权申请镇政府依法处理，该事项属于镇政府职权范围，且应当通过法定的行政程序解决，因此，镇政府应当分类处理，向信访人出具《分类处理告知书》，告知信访人该事项将按照法定途径处理，不按信访程序处理。《分类处理告知书》出具后，镇政府应当依照《村民委员会组织法》第二十七条的规定，依法作出具体行政行为，责令村委会和村民小组改正上述违法行为。

否则，根据《行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”的规定，镇政府可能面临信访人以镇政府不作为为由，向法院提起行政诉讼，要求镇政府作出具体行政行为。

而且，根据类似的判例，某镇政府在接到村民类似的信访投诉请求后，以信访事项答复意见书的形式作出答复。后该村民向法院提起诉讼，要求某镇政府作出具体行政行为。最终法院认定某镇政府具有作出包括责令改正等方式在内的具体行政行为的职权，其没有正确地履行法定职责，并判决某镇政府对原告要求享受村民待遇的申请作出具体行政行为。

3、律师建议

在上述案例中，信访人提出的信访事项，属于行政机关法定职权范围，但应当通过法定的行政程序处理，因此应当分类处理，按照行政程序进行处理，而不能按照信访程序处理，以信访处理意见代替行政处理决定。

国家信访局《依法分类处理信访诉求工作规则》当中也有明确规定，行政机关应当适用信访程序以外其他法定途径而未适用，以信访处理代替行政处理，以信访处理意见代替行政处理决定或者行政履职行为的，信访复查（复核）机关应撤销信访处理（复查）意见，要求原办理机关适用其他法定途径重新处理，或者变更原处理（复查）意见。

由此可见，信访分类处理能够进一步明确行政机关的工作职责，理顺信访途径和行政程序的关系，既能促使行政机关依法履职，又实现了信访与《行政诉讼法》的有效衔接，减少行政机关被诉、败诉的法律风险。而分类处理的重点，除了信访部门对于信访诉求的甄别、分流和导入，向信访人出具正确的《分类处理告知书》以外，关键还在于行政机关后续的解决和处理。分类处理不是一分了之，行政机关各部门需要针对具体诉求，明确责任分工，提出解决方案，依法履行职责，这样，才能真正的做好信访与行政程序衔接，确保群众诉求不落入“真空”地带，及时、就地解决群众的合理合法诉求，同时，也能减少行政机关被诉、败诉的法律风险。

 （注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

供稿： 上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会

执笔： 张王艳  上海市新闵律师事务所