2016年2月19日，上海市律师协会能源资源与环境业务研究委员会组织“《上海市环境保护条例》修订研讨会”。本次研讨会邀请上海市环境保护局政策法规处处长余飞麟对《上海市环境保护条例》（下称“《条例》”）的全面修改进行解析和说明，并由到场的律师和专业人员对《条例》提出修改意见。上海市律师协会能源资源与环境业务研究委员会主任吴荣良律师主持，本市律师以及来自BP、Honeywell、PPG、AkzoNobel、Huntsman、Corning等知名公司的环境管理方面专业人员共计30多人到会参加。

一、修改背景

随着国家和民众对环境保护的日益重视，环境保护相关法律法规展开修订工作。新《环境保护法》、《大气污染防治法》已经分别于2015年1月1日和2016 年1月1日施行。与此同时，《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》及相关配套方案相继出台，大气、水污染防治行动计划已开始实施。土壤污染行动计划也即将出台。与此同时，党的十八届三中、四中、五中全会对生态文明建设都提出要求。其中，十八届五中全会提出要绿色发展，推动低碳循环发展，全面节约和高效利用资源。以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。在环境执法方面，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。一系列法律法规和方针政策的制定和颁布，意味着加快生态文明建设，提高生态环境质量已成为当今社会关注的焦点。

上海作为沿海一线城市，面临严峻的国家环境考核压力。其中一项刚性指标为PM2.5要求下降20%。同时，环境问题作为综合性的社会现象，更多表现为产业问题、社会问题。配套出台完整的环境保护法律，使之与时俱进，对政府机关、社会各行业提出框架性的要求，已迫在眉睫。

二、修改总体思路

《条例》修订的思路主要包含以下四个方面：

1、推进社会共治，发挥社会各方力量参与环境保护；

2、源头防治，要从改变生产和生活方式推进环境保护；

3、优化体制，省以下环保监测监察执法实行垂直管理；

4、实行最严格环境保护制度，如约谈、生态红线、按日计罚等。

《条例》的修订，是为了本市生态文明制度建设搭建制度框架，有效实施本市大气、水、土壤的行动计划提供法制保障，并全面对接新《环境保护法》、《大气污染防治法》。《条例》定位于本市环境保护的综合性法规，着力于制度的细化和构建，因此，制度层面的规定力争全面系统，同时兼顾当前急需法规保障的污染防治问题。

三、主要内容

1、框架

增加两章：绿色发展（第三章）和信息公开和公众参与（第六章）。

2、社会共治

社会共治的本意是要求社会各界齐心协力，共同致力于提升环境质量的建设中。《条例》要求政府对环境质量负责，制定实施计划，加大投入，推进环境基础设施建设，完善督察、考核制度。企业需要遵守现行法律法规，通过清洁生产、绿色供应、资源循环利用等措施源头减排。企业必须依法主动公开环境信息，履行污染监测、报告等义务, 造成损害的依法承担环境侵权责任。

除了政府和企业，《条例》倡导公众增强环境保护意识，践行绿色生活方式，主动保护环境。在享有获取环境信息、参与环境决策、违法监督的权利的同时，通过环境侵权诉讼等方式维护自身环境权益。鼓励社会组织关注环境公益诉讼活动，支持符合法律规定的机构或者组织依法提起环境公益诉讼。鼓励环保志愿者积极开展环境保护宣传，推动绿色生活方式，监督环境违法行为。

3、管理体制

《条例》要求环保部门与其他部门合作，共同管理环保建设的各个方面。环保工作的工作重心将放在工业污染源，从源头上减少工业活动中产生的污染。与社区有关的社会面源将交由乡镇、街道来处理。

环保部门正在制定研究垂直管理体制方案。垂直管理体制即环保系统内上下级的直接管理，重点处理两个关系：一是环保垂直管理和落实属地政府责任的关系；二是监测执法垂直后区县环保管理如何推进。

4、绿色发展

落实十八届五中全会关于绿色发展的要求，规定五方面举措：

（1）政府部门制定绿色生活行动指南；

（2）推行生态红线、生态补偿制度；

（3）调整产业结构、调整产业布局；

（4）推行绿色供应链；

（5）推广绿色建设，发展绿色交通，推行绿色办公，控制一次性用品的使用，鼓励废旧物资回收利用。

5、信息公开和公众参与

对接新《环保法》，《条例》提出更加明确和细化政府与企业的信息公开责任。政府将搭建两个信息平台，即全市环境信息平台和全市统一的污染源信息发布平台。同时政府还需推动建设环保产业信息交互平台，及时准确公布环境信息，包括环境质量、环境监管、重点排污单位名单等信息，优化建设项目环评公示环节。企业必须在全市统一平台上发布污染排放信息，化工、涉重金属排放等环境敏感企业将设立公众开放日，为民众提供现场参观此类企业的机会。

6、优化传统的环境管理制度

优化、整合现行的环境管理制度，重点是简化监管环节。《条例》将取消试生产审批，强化规划环评，强化排污许可制度。目前我国现行的排污许可制度没有发挥其应有的效力。本次《条例》修订的意图将排污许可证制度作为环境管理的核心制度进行改进和提高。排污许可证将作为环境管理的综合平台，成为排污收费、执法和其他管理的重要依据。同时，排污许可证制度还将成为明确企业主体责任的重要载体，加强对企业指导的重要手段，为将来全面推行排污权交易制度奠定基础。

7、创新治理机制

《条例》着力于建设环境纠纷多元解决机制，发挥乡规民约在解决社区环境纠纷方面的作用。同时引导环境诉讼，鼓励公益诉讼。《条例》中提出创设污染防治协议制度，通过协议让企业承担高于国家和本市要求的环保任务或者完成新的污染治理任务等更高的环境责任。如果企业违反约定，应当承担违约责任，甚至停产停业等。

8、填补制度空白

目前，我国立法在土壤污染防治方面是个空白。《条例》规定本市土壤污染防治的基本管理要求，明确政府在土地污染防治过程中的监管职责，制定土壤质量标准并对污染源展开尽职调查。同时，《条例》明确污染治理责任分配的基本原则和分类监管制度。对于工业场地，《条例》要求企业强化主体责任，加强源头控制，开展定期监测，建立风险评估机制。对于农用地，实行优先保护区制度，控制农药化肥的使用。

9、规定最严格的法律责任

《条例》规定严格的责任追溯制度，充分吸收新《环境保护法》、《大气污染防治法》和《上海市大气污染防治条例》中按日计罚、停产整治、查封扣押、停电措施、双罚制、房东责任等有效的硬措施。

四、《条例》的修改意见

研讨会中，与会者普遍对《条例》修订持肯定态度。同时也对《条例》提出了一些意见建议，例如：关于环境信息公开的范围；环保行政管理部门与乡镇街道的职责划分；产业园区管委会的环保管理职责；环境诉讼案件的立案、审判和执行的完善；环境公益诉讼机制；危险废物的处理资质和能力建设；法律则与上位法的衔接；温室气体排放及碳交易等。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

   

供稿：上海市律师协会能源资源与环境业务研究委员会

执笔：吴荣良  上海市金茂律师事务所

      杜  梦  上海市金茂律师事务所