2020年5月22日（周五）下午，上海市律师协会政府与社会资本合作业务研究委员会通过腾讯会议线上会议形式举办了“PPP的核心原则与实务要点”讲座。本次讲座由上海市律师协会政府与社会资本合作业务研究委员会秘书张凯迪主持，由“中国PPP教父”、清华大学建设管理系教授、博导、清华大学PPP研究中心首席专家王守清主讲。

讲座中，王守清教授重点围绕“PPP的概念与重要性”、“PPP的4个核心原则”、“PPP的其它重要理念”、“我国特别是2017年以后的PPP政策”、“我国PPP项目实务要点”、“学习PPP的路径和书目”六个主题展开，讲解了近些年来政府和社会资本合作、政企合作、公私合作(PPP，含BOT、TOT、PFI、特许经营等)以及适用于基础设施、公用事业、社会事业、自然资源和城镇化等大中型公共/准公共项目的重要模式。

一、PPP的概念与重要性

（一）项目融资/特许经营/公私合作（BT/BOT/PFI-→PPP）

所谓的PPP模式就是项目交付模式的变化，通过设计+建造+融资+运营，使得公共管理从传统政府统管模式发展至实质性企业化，改变项目服务的主导关系。在这个过程中政府是授权者+股东+规制者。

PPP模式包括一系列过程：特许经营，BOT（建造-经营-移交）BOOT（建造-拥有-经营-移交）TOI（移交-经营-移交）PFI（私营融资计划）

（二）PPP模式特点

狭义的PPP模式特点包括：1、长期合作与分担风险；2、企业提供资金/运营；3、政府规制监管；4、满足多方利益

（三）国家发展和改革委员会等六部门

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》    【国办2015】25号令

本法所称基础设施和公用事业特许经营，是指各级人民政府依法通过竞争方式选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，签订书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。

（四）PPP概念的注意事项

项目融资（Project Finance）：“通过项目去融资”不是广义所理解的“为项目筹措资金，需要由项目公司的期望现金收入作为全部还款来源，同时还款保证仅限于项目资产、项目合同协议下的利益和权益。项目的利益相关者（政府/投资者/银行等）需在严格的法律框架下签订合同，共担风险、共享收益特许经营/政企合作（广义PPP，含BT/BOTTOTPFI等）

特许经营/政企合作（广义PPP，含BT/BOTTOTPFI等）：最适于资源开发/基础设施/公用事业/城镇化/大制造类项目，需要所在地或更高级别政府授权其目标是为了缓解政府资金短缺和提高项目效率。

二、PPP的4个核心原则

好的PPP必须符合四个原则。

（一）  真正的风险分担(Risk Allocation)

政府和企业之间真正的动态风险分担，由对某风险最有管控能力和最低管控成本的那方承担相应风险，以实现物有所值(Value for Money, VfM)因为每一方的能力不同，特别是风险控制力和承受力，哪一方对哪个风险最有控制力就去控制该风险，这样才利于谈判和签约，才有可能实现物有所值。

项目风险分担原则一般有十个，但PPP项目中最常用的是四个，即由对某风险最有控制力的那方承担相应风险、风险由有控制力且控制成本最低的那方承担、每一方所承担的风险与所得回报要相匹配、所承担的风险要有上限。其中最相关的是上限原则，这个“上限”是相互的，即政府方的上限就是投资者的下限，投资者的上限就是政府方的下限。超过这个上限就应启动调整/调价机制、或者触发重新谈判，甚至提前终止。其中，终止分为达到某种条件继续、终止和再谈判失败终止，终止后必然涉及到交易。所以上一次在天金所参加“PPP资产交易规则专家论证会”时提到，如果平台只限于好项目交易。不够全面，因为好项目谁都不愿意卖，除非他要加强流动性，去投资更好的项目；反而是不太好的项目，目前的交易罾求比较大，所以不好的项目也应该可以交易。

（二）明确的产出要求(Output Specification)

合同必须明确政府对设施/服务的详细产出要求/指标。如果招标谈判签约时政府不说清楚，投资者就可能投机，项目实施后政企双方就会有很多争议。

所以在给实务界讲课时，我通常简化为三句话，如果产出要求可以明确和定量，如（污）水厂、电厂等，招标选择投资者时，单价或总价的评标权重必须大于50%；如果产出要求可以明确但不能定量，如公路、桥梁等，单价或总价的评标权重在50%左右；如果产出要求不能明确也不能定量，单价或总价的评标权重必须小于50%。这样，对政府而言，PPP才容易实现物有所值，没有能力或效率不如国有企业的的投资者就不敢乱投标。

（三）全过程集成(Life-cycle Performance)

合同一般要求企业（特别是承包商做主办人负责设施的长期绩效（需集成优化），并单点对政府承担相应风险和责任。如果政府分别找企业做设计、建设和运营，是分阶段交付，但因政府不懂专业，很难协调好，如果交给国营企业去做，又是用别人（纳税人）的钱给别人（公众）干事，很多情形下效率不高，这就是传统模式的缺点；如果政府把公共项目授权投资者自己出钱、借钱、建设和运维，若所提供的公共产品/服务符合政府的产出要求，政府支付或使用者支付；若不符合要求，政府或使用者就拒绝支付，因此，投资者一定要好好干，这就是管理和激励制度的变革。当然，目前中国几乎没有任何企业具备这个全过程能力，故需要找优势互补的股东组成联合体，中标后成立项目公司去实施，并单点对政府负责。

（四）回报与绩效关联(Performance-based Payment)

企业所获支付必须与按合同规定的产出要求/指标所进行的绩效评估结果关联，回报取决于竞争与自身效率。投资者提供的公共产品/服务必须达标，不达标就肯定倒霉，回报高低则跟市场竞争和投资者自身效率有关。

三、PPP的其它重要理念

PPP是一场婚姻，不是一场婚礼光有证书是不够的。

PPP likes a marriage，not a wedding.Just having a certicate isn't enough.

要做好PPP，政府和企业的律师是最关键的，甚至比咨询还关键，如果不真懂、不中立、不公平，则很难保证PPP交易合规和保护公众利益（不能仅考虑当事人利益），PP项目也就很难可持续。即律师（和咨询）不能仅做红娘，光让政企结婚，而应让婚姻持久美满，此所谓职业道德也。

四、我国特别是2017年以后的PPP政策

（一）《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

——财预（2017）50号

目的：规范政府与社会资本方的合作行为

允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。

地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，

-不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，-不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，

-不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

（二）《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》

——财金[2016]91号

PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；

PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式：

-依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。

（三）其他文件

《关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）的通知》  

——财预[2017]62号

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》

——财预[2017]87号

《关于规范PPP综合信息平台项目库管理的通知》  

——财办金[2017]

《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》

——“1行2会1局”[20180427]

对PPP资本金来源的刚性悦付/期限错配杠杆/出表非标等进行规范

《保险资金设立股权投资计划事项通知》

——保监会[201801]

《商业银行委托贷款管理/股权管理办法》

——银监会[201801]

（四）小结PPP新政的规范对象

50号文：管政府

62号文：管土地

87号文：管政府购买服务

92号文：管PPP库

1行2会1局：管资本金

192号文：管央企

保监会：管险资

银监会：管贷款

23号文：管银行对政府和国企贷款

54号文：管示范项目

10号文：更严格规范，特别是政府付费

条例和1098号文：管政府投资和前期与建设

26号文：管资本金

全面落实中央去杠杆精神，严防地方债系统性风险一>回归PPP本质、坚守PPP初心！

五、我国PP项目实务要点

实施PPP项目，窬要从以下六个方面进行评估：  

（1）法律法规政策合理性；  

（2）项目可行性（比传统可研广，如还有财务、合同和社会可行性等）  

（3）项目可融资/可交易性；  

（4）可负担性；（5）可交付性；（6）可监管性。  

其中，和二级市场相关最重要的是可融资性/可交易性；其次是可交付性，即投资者有能力管控全过程，若经过政府同意，转移出去了某些竞权利，那受让人就必须承接相应的责权利，政府能找到责任人。

30%：-所有公共产品约30%可能PPP，以后我国PPP最多也只恢复到鼎盛时的30~ 50%；若无这30-50%仍好，可放弃PPP。

50%：-我国大工程公司50%收入将来自传统业务，50%收入来自非传统业务包括PPP（国际顶级承包商示例）

10-30年：我国大中城市，建设还可以干10年左右，在西部地区还能干20-30年左石，之后要么天量人员改行，要么拓展其它衍生业务，要么就“走出去"（但独生子女谁愿意去？），故要转型升级，要有持久的业务，要开拓新业务/领域，如新基建。

实施PPP项目的重要评估要素（都是风险管理的内容/咨询与律师的工作）

1、法规合理性-法律/法规/规章/政策等

2、可行性-技术/经济/环保/财务/合同/社会等可行性

3、可行性-配套基础设施情况、对接界面、依赖性

4、可融资性-投资者（承包商）兴趣；市场容量/规模；可满足融资条款/条件

六、学习PPP的路径和书目

最后王教授在讲座的结尾，也给广大的有志于从事PPP业务者提供了进一步学习的路径和参考书目。

（一）学习PPP路径

第一步，要参加一个3至5天的系统培训班，内容包括：学者结合案例实务做法讲1天概念、框架、内涵与实务要点；律师讲1天近年相关法规政策，包括现有法律障碍与对策，合同要点和相关案例；政府/投资者/咨询师讲1天近-两年的真实典型案例项目（如财政部PPP示范项目库中的）全过程如规划/可研/立项、方案策划、财务评估、物有所值评估、财政承受力评估、招投评标、谈判签约的工作和文件要点，以及经验教训等。金融专家讲半天目前市面上可用融资渠道、融资产品（含资产证券化，ABS）、融资条件、融资优化和相关案例。其他相关专家讲1~2天更具体的专题内容，如财务、税务、会计、造价、保险、行业市场、政策走势、管理、技术、运营和维护等。其他相关专家讲授城镇化、产业新城、特色小镇、文旅体、园区、综合管廊、智慧/海绵城市、流域治理、轨道交通和”走出去”等复杂类/项目群类要点，等。

第二步，至少看中外学界/业界各2~3本书，特别是：学者（系统理解相关概念与理论，有了思维与方法，就很容易理解法规与合同，并结合具体项目把握实操要点）。律师（系统了解相关法规与合同要点特别是不同类型项目的）。政府/投资者/咨询师（系统掌握实施流程与实务）结合案例写的。最好也看一两本国际多边机构如世行/亚行/联合国/APEC等推荐的书，以了解国际经验与发展趋势，"发达国家今 天的做法可能就是发展中国家明天的做法”

第三步，至少研读分析10~30个真实案例特别是失败案例。

第四步，至少全程参与1~2个真实项目的跟踪、谈判和签约。

最后，不断的悟、交流和总结提高。

（二）推荐书目【节选摘录】

1.王守清，柯永建.《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)》，清华大学出版社，2008年7月(多次加印，如2017年3月第11次)  

2.王守清.《政企合作(PPP)：王守清核心观点(2017~2019)》, 中国电力出版社，2020年6月  

案例类(除了王守清团队的上述2本案例分析)：  

3.曹珊.《PPP运作重点难点与典型案例解读》，法律出版社，2018年1月  

4.丁伯康.《PPP模式运用与典型案例分析》，经济日报出版社，2017年9月  

国际与国内发展、数据分析类：  

5. 中央财经大学政信研究院.《中国PPP行业发展报告(2017-2018)》，社会科学文献出版社，2018年4月  

6. 明树数据2017年9月起的基于PPP大数据的相关研究报告，如《中国PPP市场发展分析》《中国PPP市场需求情况分析》《中央企业参与PPP项目大调查》《地方国企参与PPP项目大调查》《民营企业参与PPP项目“双降”原因探析及政策建议》《名家谈PPP》等。  

融资/财务、法务、税务、流程/实务类(按出版时间倒序)：  

7.叶苏东.《PPP模式理论与应用》，清华大学出版社和北京交通大学出版社，2019年1月  

8.陈青松，唐琳，连国栋.《医疗与养老PPP》，企业管理出版社，2018年12月  

9.薛涛，汤明旺，李曼曼.《涛似连山喷雪来——薛涛解析中国式环保PPP》，中国电力出版社，2018年12月 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）  

 

供稿：上海市律师协会政府与社会资本合作业务研究委员会 

执笔：张凯迪 上海日盈律师事务所