当突发事件发生后，政府部门日常的权力运转不足以应对突发事件，政府部门会取得一种非常态下的行政权力，从而得以采取各种防控措施，这种权力我们称之为“行政紧急权”。相对于普通行政权力而言，行政紧急权更为集中，由此也可能对公民权利产生更大的影响。如何确保将这一权力关在笼子里，避免权力的滥用，是突发事件处理过程中非常重要的一环。

事实上，就在此次新冠肺炎疫情期间，相关执法过程中的社会新闻频出，正面与负面并存，对于政府公众形象产生不同影响，也反映出政府在行政紧急权行使过程中存在的问题。

事件一：2020年2月13日，孝昌县陡山乡疫情防控人员在巡逻时发现林河村一村民家中有三人在家中打麻将，进门进行劝阻，双方发生冲突，工作人员摔茶杯、打村民耳光，且数人将麻将桌搬到室外，撞地砸毁。被打耳光男子质问“难道一家人不可以一起吃饭”。记录执法过程的视频上传至网络后，引起民众的广泛质疑，最终孝昌县责成陡山乡对有关工作人员进行严肃批评教育，陡山乡乡长两次登门道歉。陡山乡司法所进行人民调解，当事村民给予谅解并出具了书面谅解书。

事件二：2020年2月5日，为了做好疫情防控，浙江衢州柯城区九华乡开展了一项“捕雀行动”，动员辖区内有麻将桌的村民自觉交出麻将牌中的“幺鸡”，截至2月7日，九华乡共收到“幺鸡”660张。全乡23个村的村民基本上都很配合，收到的“幺鸡”等疫情结束后也会原路返还。

对比事件一和事件二，同样是处理疫情期间打麻将这一问题，工作人员不同的处理方式，带来截然不同的社会效果，对于事情的切实解决、公民权益的保护、以及社会和谐的影响也不同，事件一反映的是权力行使过程中的偏差。民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良对此有回应称，各地在社区采取严格防控措施，取得了积极成效，但也确实暴露了一些问题，部分案例既侵害了群众的合法权益，又损害了政府的形象。

对于这类问题的解决，归根结底就是需要对行政紧急权进行规制。2003年非典过后，我国逐步建立了突发事件应对法律体系，并在2007年出台和施行了《突发事件应对法》，这一法律对于行政紧急权的行使进行了较为完善的规制，主要包括主体的适格性、措施的适度性、宣传的普遍性、程序的规范性。

一、主体的适格性

从《突发事件应对法》的规定来看，行政紧急权行使的主体应当是人民政府及其部门。

行政紧急权是在突发情况下得以启动的权力，具有强效性和集中性，这项权力的启动是为了及时采取防控措施，尽快解决社会危机，恢复社会秩序，是一种非常规的手段，拥有行政紧急权的主体可以在短时间对社会资源进行调度，采取临时性应急管理措施。具体措施如隔离观察、征用物资、交通管制等，对于公众生活的影响很大，因此，除法律规定的权力主体以外，其他单位和个人不得行使该项权力，避免权力滥用，过度侵害公民合法权益。

另外值得注意的是，居民委员会、村民委员会、业主委员会、物业服务企业以及志愿者等，是否具备相应的权力？

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》中，将由政府部门组织动员的居（村）委会、社区工作人员认定为受国家机关委托从事公务的人员。对于防疫人员依职权行使的与防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施密切的相关行为，认定为公务行为。上海市人民代表大会常务委员会公布的《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，也明确了居（村）委会的协助作用以及业主委员会、物业服务企业的配合义务。

应当说，由政府部门组织动员的单位和人员，在执行防控措施时，应当认为是政府职能的延伸，是政府服务手臂的延长，他们具备防控措施的执行权力。对于政府部门组织动员以外的人员以及行为，例如之前报道频现的泥土堆积断路、挖断交通道路等行为，不应当受到保护，甚至可能触犯国家现行法律法规。

二、措施的适度性

文章开篇列举的两个事件中，最大的区别就是措施的适度性。《突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这一条文是对管控措施的限制，特别是损益性措施，应当适当且必要。

仍旧以整治打麻将现象为例。为了减少聚众打麻将的现象，有的地方砸烂麻将桌，有的地方没收全部麻将，有的地方暂扣全部幺鸡，具体执行效果孰优孰劣不好评说，但是对于公民权益保护来说，无疑是暂扣全部幺鸡更为妥当，直接砸烂麻将桌，侵害了公民的财产权，且这种更为暴力的处理手段，容易引发冲突，无法得到民众的理解和支持。砸麻将桌只是该类现象的冰山一角，政府在制定具体防控措施时，应当多方考虑民众的利益，合法规范地行使行政紧急权。

在突发事件下，我们关注和尊重一线工作人员，但也不应当忽视普通民众的切身利益。民众在疫情下让渡了一部分的权利，特别是自由，每一个公民都是在为社会做贡献，联合国秘书长古特雷斯2月24日就在瑞士日内瓦感激中国人民牺牲积极生活，为阻止疾病传播作出的贡献。因此说，政府在行使行政紧急权时，不应制定过激和不恰当的措施，乱世用重典的思想更不可取。在疫情期间，各方携手并进，互相理解，和谐地共渡难关，才是当今社会攻坚克难的有效方法。

三、宣传的普遍性

人类最古老、最强烈的恐惧是对未知的恐惧。当普通民众因为交通管制、社区封闭管理等原因无法自由出行时，对于实时信息的需求将更为强烈，在各大社交平台上，普通民众常见的呼声就是信息公开透明，这要求政府部门及时发布疫情相关信息，做好宣传工作。

从《突发事件应对法》看，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。这几点要求基本能够对接民众的需求，让民众了解事态的发展、事件的应对手段、政府的措施，从而稳定人心。

政府在行使行政紧急权过程中，需要做好宣传工作的另一个重要原因是包括《突发事件应对法》在内，现行应急法律法规对于行政紧急权影响公民权利的底线没有明确规定，基本依赖政府的自制力，这一方面有利于政策的施行，另一方面由于民众无法进行预估，容易产生一种失控感，最终产生焦虑以及不信任。政府部门应当及时在官方平台发布红头文件，有利于民众及时获取信息，增强信心，消除消极情绪。同时，快速将红头文件下发至各一线部门，减少民众对于一线部门的不信任以及抗拒心理，便于工作开展。

四、程序的规范性

行政紧急权是临时性的权力，且对于社会影响重大，因此，对于行政紧急权的启动和终止，应当由规范的程序要求。

从《突发事件应对法》来看，突发事件发生后，发生地县级政府采取措施进行应对，并向上级政府报告，当县级政府无法处理突发事件后，由上级政府领导应急处置工作，最高是由国务院进行指导工作。当有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，政府应当解除警报，解除已采取的相关措施。当应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，应当转至紧急状态。

《突发事件应对法》的规定，是较为简单程序规定，一定程度上对于行政紧急权进行了规制，避免权力滥用，但也存在实际操作上的困难和不确定性。建立更为细化的程序标准，使得程序启动和结束流程更为明确，有利于突发事件的快速判断和应急处理。

从SARS到H7N9到新冠肺炎，我国政府一直积极履行服务性政府的职责，从疫情发生前国家应急预案的制定到与时俱进，结合时代特点，制定完善管控措施，再到疫情结束后总结经验教训，政府的一系列行动都在疫情应对过程中产生了重要的作用。但失去枷锁的权力如饿虎，我们仍需要积极适用《突发事件应对法》等对权力进行规制。政府在行使行政紧急权的过程中，应当认识到疫情下民众的牺牲，听从习近平总书记的指示，要坚持依法防控，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力。特别是在执行过程中，减少暴力执法事件发生，避免简单化和一刀切现象的发生，科学防控，降低对于民众日常生活的干扰，最终同心协力打赢防疫抗疫攻坚战。