一、   背景及焦点问题

2020年1月31日，世界卫生组织（“WHO”）宣布新型冠状病毒感染的肺炎疫情（“疫情”）为国际关注的突发公共卫生事件（“PHEIC”）。目前，疫情已在世界多个国家发生大规模爆发，韩国、意大利、日本、美国、伊朗、法国、德国等多个国家（“受疫情影响国家/地区”）受疫情影响严重，确诊人数不断上升。截止至2020年3月7日24时，全国已发生63例境外输入确诊病例[1]，其中上海市4例[2]。

在全球范围内疫情爆发的背景下，若中国政府拟采取以下措施是否具备合法性（包括符合适用法律法规以及中国缔结的国际条约可能对此产生的影响）：

          (1)        对从受疫情影响国家/地区的入境人员采取检疫、隔离、留验等措施，并要求该等人员承担相关措施费用；

        (2)        宣布暂停往返受疫情影响国家/地区的航空航班。

       对上述焦点问题，我们在本备忘录中作如下法律分析。 

        二、   法律依据 

        2.1       主要法律法规及国际条约 

就上述焦点问题，主要适用的法律法规[3]有《中华人民共和国国境卫生检疫法（2018修正）》（“《检疫法》”）及《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则（2019修订）》（“《实施细则》”）；从国际条约层面，中国缔结的《国际卫生条例（2015）》（“《条例》”）作为规范国际公共卫生应对措施的主要条例，另外在《国际民用航空公约》（“《公约》”）中也涉及缔约国对同意采取有效措施防止经由空中航行传播传染病相关约定。 

        2.2   法律法规与国际条约的关系 

《检疫法》第二十四条规定，“中华人民共和国缔结或者参加的有关卫生检疫的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。” 

根据《条例》附录，中国对《条例》作了声明和说明，而并未声明保留，因此《条例》的全部条款均应适用于中国；根据中国政府声明和说明的第三条，可以看出《检疫法》的修订正是为了适应《条例》的需要。 

综上，我们认为对焦点问题涉及的相关措施的合法性判断，除了依据适用法律法规外，还需要结合《条例》进行综合判断，甚至在适用法律法规与《条例》产生冲突时，以《条例》的约定为准。 

        三、   焦点问题的法律分析 

基于上述法律依据，我们对本备忘录的两个焦点问题的分析如下： 

        3.1       对从受疫情影响国家/地区的入境人员采取检疫、隔离、留验措施，并要求该等人员承担相关措施费用的合法性分析 

        (1)        根据《检疫法》及国家相关规定，新型冠状病毒感染的肺炎属于《检疫法》规定的检疫传染病，对于入境的交通工具和人员，应当接受国境卫生检疫机关实施传染病检疫、监测和卫生监督，包括对染疫人和染疫嫌疑人采取隔离、留验的措施；对于来自受疫情影响国家/地区的入境人员，至少符合“染疫嫌疑人”的标准，国境卫生检疫机关有权对其进行留验。单位或个人若违反《检疫法》的相关规定，将面临行政处罚，情节严重的，可能被追究刑事责任。 

依据及分析如下： 

A. 《检疫法》第二条及第三条规定，在中华人民共和国国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的口岸（以下简称国境口岸），设立国境卫生检疫机关，依照《检疫法》规定实施传染病检疫、监测和卫生监督。其中，传染病是指检疫传染病和监测传染病。 

B. 2020年1月20日国家卫健委颁布了2020年第1号《中华人民共和国卫生健康委员会公告》，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《检疫法》规定的检疫传染病管理。 

C.根据《检疫法》第七条和第十二条，入境的交通工具和人员，必须在最先到达的国境口岸的指定地点接受检疫；国境卫生检疫机关对检疫传染病染疫人必须立即将其隔离，隔离期限根据医学检查结果确定；对检疫传染病染疫嫌疑人应当将其留验，留验期限根据该传染病的潜伏期确定。 

D. 根据《实施细则》第二条，“染疫人”是指正在患检疫传染病的人，或者经卫生检疫机关初步诊断，认为已经感染检疫传染病或者已经处于检疫传染病潜伏期的人；“染疫嫌疑人”是指接触过检疫传染病的感染环境，并且可能传播检疫传染病的人；“隔离”是指将染疫人收留在指定的处所，限制其活动并进行治疗，直到消除传染病传播的危险；“留验”是指将染疫嫌疑人收留在指定的处所进行诊察和检验。 

E.  根据《检疫法》第二十条，对于（1）逃避检疫，向国境卫生检疫机构隐瞒真实情况，及（2）入境的人员未经国境卫生检疫机关许可，擅自上下交通工具，或者装卸行李、货物、邮包等物品，不听劝阻的单位或者个人，国境卫生检疫机关可以根据情节轻重，给予警告或者罚款。根据《检疫法》第二十二条，违反《检疫法》规定，引起检疫传染病传播或者由引起检疫传染病传播严重危险的，依照刑法有关规定追究刑事责任。 

        (2)        虽然适用法律法规规定了国境卫生检疫机关有权对接受检疫、隔离等措施的人员按照国家制定的收费办法收取费用，但根据《条例》第四十条，对于除了申请临时或长期居留的人员以外的其他入境人员采取的隔离措施可能属于不得收取费用的公共卫生保护措施；另外，鉴于目前现行的《中华人民共和国国境卫生检疫收费办法》可能与相关法律法规存在不匹配的问题，建议在参考《条例》对卫生措施收费规定的基础上，尽快制定并颁布相关收费标准。 

依据及分析如下： 

A.根据《检疫法》第二十条，国境卫生检疫机关实施卫生检疫，按照国家规定收取费用。《实施细则》第一百一十二条规定，国境卫生检疫机关实施卫生检疫的收费标准，由海关总署会同国务院财政、物价部门共同制定。 

B.现行有效的《中华人民共和国国境卫生检疫收费办法》（“《收费办法》”）第二条明确了，国境卫生检疫机关“对国内、外进出境人员、交通工具、 行李、货物实施医学检查、卫生处理、预防接种、签发检疫证件等项收费，均按本办法执行”。根据《实施细则》第二条，隔离、留验属于“卫生处理”定义项下的医学措施之一。

  《收费办法》的附件的《国境卫生检疫收费标准》均未明确具体卫生处理收费标准，但规定了“其他项目收费标准由各地参考国内有关规定加收一倍”。

  请注意，该《收费办法》为1982年9月由国家卫生部（现国家卫健委）发布并生效，其引用《实施细则》中的条款已发生修订，与现行有效的《检疫法》及其《实施细则》存在不匹配的情况，建议尽快制定实施新的卫生检疫的收费标准。 

C.根据《条例》第四十条第一款规定，除申请临时或长期居留的旅行者以及符合本条第二款规定外，缔约国对以下公共卫生保护措施不得收取费用：

“（一）根据本条例进行的医学检查，或缔约国为确定检查旅行者健康状况而可能要求进行的任何补充检查；

（二）为到达旅行者进行的任何疫苗接种或其他预防措施，如其属于未公布的要求或者在进行疫苗接种或其他预防措施之前十天内公布的要求；

（三）要求对旅行者进行合适的隔离或建议；

（四）为说明采取的措施和采取措施日期而为旅行者颁发的证书；或

（五）对旅行者随身行李采取的卫生措施。”

  根据《条例》第一条，“隔离”是指将病人或受染者或受染的行李、集装箱、交通工具、物品或邮包与其

他人员和物体分开，以防止感染或污染扩散。与《实施细则》项下的“隔离”及“留验”概念，并不存在本质

差别。我们认为，对入境人员拟采取的隔离、留验措施可能符合《条例》对隔离的定义，根据《条例》除

非该等入境人员为申请临时或长期居留的旅行者，否则对该等人员采取隔离或留验而收取费用可能违反

《条例》规定。若收费项目属于《条例》第四十条第一款以外的其他卫生措施，根据第四十条第二款，则

可以收取费用。

          D.《条例》第四十条第二至六款规定了对缔约国对旅行者的卫生措施收费的其他要求和限制：

“二、缔约国可对除本条第一款中提及的卫生措施之外的其他卫生措施，包括有益于旅行者的措施，收取费用。

三、对根据本条例规定对旅行者采取的此类卫生措施收费时，每个缔约国对此类收费应有一种价目表，且

每次收费应；

（一）与价目表相符；

（二）不超过提供服务的成本；以及

（三）不分旅行者的国籍、住所或居留地。

四、价目表及任何修订应当至少在征收前十天公布。

五、本条例决不阻止缔约国寻求收回在采取本条第一款中卫生措施时产生的费用：

（一）向交通工具运营者或者所有者收取的用于其雇员的费用；或

（二）向有关保险来源收取的费用。

六、在任何情况下都不得因有待交付本条款第一款或第二款中提及的费用而阻碍旅行者或交通工具运营者

离开缔约国领土。”

就上述《条例》中对卫生措施收费的相关规定以及《条例》第四十条第一款和第四十一条对物品收费的

相关规定，我们建议在有关部门制定卫生检疫收费标准时予以充分考虑。 

        3.2   对宣布暂停往返受疫情影响国家/地区航空航班的合法性分析

          据适用的法律法规及国际公约，我们认为，国务院可以下令暂停往返受疫情影响国家/地区航空航班（“停航措施”）作为紧急措施，但是可能需要根据《条例》的相关规定在采取措施的48小时内将措施和采取该等措施的卫生依据向WHO报告。WHO有权在进行评估后要求中国重新考虑此类措施的执行。

         依据及分析如下：

          A. 虽然《检疫法》及其《实施细则》[4]中，并未明文将暂停往返航班作为采取的措施之一，但是《检疫法》第六条规定了对国务院可以采取的紧急措施作出了兜底性的规定，“在国外国内有检疫传染病大流行的时候，国务院可以下令封锁有关的国境或者采取其他紧急措施”。

        B.《公约》第十四条约定，“缔约各国同意采取有效措施防止经由空中航行传播霍乱、斑疹伤寒（流行性）、天花、黄热病、鼠疫、以及缔约各国随时确定的其他传染病。为此，缔约各国将与负责关于航空器卫生措施的国际规章的机构保持密切的磋商。此种磋商应不妨碍缔约各国所参加的有关此事的任何现行国际公约的适用。” 《公约》确定了对缔约国同意采取有效措施防止传染病经由空中航行传播，但对于具体的措施未作进一步约定或限制。

C. 《条例》第四十三条第一款约定：“本条例并不妨碍缔约国应为特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件，根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施。此类措施：（一）可获得与世界卫生组织的建议相同或更大程度的健康保护……但这些措施必须符合本条例。”

        D. 《条例》第四十三条第三款约定：“缔约国执行本第一款所述并对国际交通造成明显干扰措施的额外卫生措施时，应该向世界卫生组织提供采取此类措施的公共卫生依据和有关科学信息…就本条而言，明显的干扰一般是指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误出境或入境24小时以上。” 对于拟采取的停航措施，可能构成“对国际交通造成明显干扰措施的额外卫生措施”。

         E. 《条例》第四十三条第五款约定：“缔约国应在采取本条第一款和第二款所述的对国际交通造成明显干扰的额外卫生措施后48小时内，向世界卫生组织报告此类措施及其卫生依据” 但对报告要求的除外情况进行了约定即“临时或长期建议中涵盖的措施除外”。

       根据《条例》第四十三条的上述条款，《条例》并不影响缔约国根据其国内法律规定采取相应的卫生措施，但是应当以符合《条例》为前提，且需要缔约国对国际交通造成明显干扰的额外卫生措施向WHO履行报告义务，除非缔约国采取的措施已涵盖在临时或长期建议中。

       F.      2020年1月30日WHO就本次疫情对中国的建议如下：

a)      实施全面的风险沟通战略，定期向民众通报疫情变化情况、针对人群的预防和保护措施以及为控制疫情所采取的应对措施。

b)      加强合理的公共卫生措施，控制当前疫情。

c)      确保卫生系统具有抵御能力，并保护医务人员。

d)      加强中国各地的监测和积极发现病例工作。

e)      与WHO和相关伙伴合作开展调查，以了解此次疫情的流行病学和演变情况以及疫情控制措施。

f)       共享所有人类病例的完整数据。

g)      加强努力，确定疫情的人畜共患病源，尤其要确定持续传播的潜力，并尽快与世卫组织共享有关信息。

h)      在尽量减少对国际交通造成干扰的同时，在国际机场和港口进行出境筛查，目的是及早发现有症状的旅客，以便作出进一步评估和治疗。

         G.     根据WHO官方网站于2020年2月29日公布的《世卫组织针对2019冠状病毒病疫情的最新国际交通建议》（“最新国际交通建议”）（https://www.who.int/ith/2019-nCoV_advice_for_international_traffic-rev/zh/）中， WHO仍不建议对目前遭受疫情的国家采取旅行或贸易限制，认为对“明显干扰国际交通的旅行措施”必须以谨慎的风险评估为依据，与公共卫生风险相对应，且持续时间短，并随着情况的发展定期得到重新审议。同时，WHO在最新国际交通建议中提到，“截至2月27日，38个国家向世卫组织报告采取了对往返中国或其他一些国家的国际交通造成明显干扰的额外卫生措施，包括拒绝乘客入境、限制签证或对返回的旅客进行隔离等”。

       停航措施并未明确列入上述WHO对中国的临时建议，且被解释为已涵盖在上述临时建议内的可能性较小。结合《条例》对“对国际交通造成明显干扰措施”的定义，以及停航措施从限制程度上与其他国家采取的拒绝乘客入境、限制签证措施的相似性，我们认为停航措施很可能构成明显干扰国际交通的旅行措施。若采取停航措施，中国应当同其他缔约国一样，在采取措施的48小时内将措施及其卫生依据向WHO报告。

[1] 数据来源：国家卫健委官方网站（http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/b4c328ff60874b99ba6ce8caf827987b.shtml）

[2] 数据来源：上海市卫健委官方网站（http://wsjkw.sh.gov.cn/xwfb/20200308/8fe1bf3cc98c4fcea3a0c6bbb833d8d5.html）

[3] 对于其他可能与疫情防控相关，但并不作为本备忘录焦点问题分析的法律依据的规范性文件，例如《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定（2018修订）》等，我们在此不作一一展开。

[4] 《实施细则》第九条规定“在国内或者国外检疫传染病大流行的时候，国务院卫生行政部门应当立即报请国务院决定采取下列检疫措施的一部或者全部：

（一）下令封锁陆地边境、国界江河的有关区域；

（二）指定某些物品必须经过消毒、除虫，方准由国外运进或者由国内运出；

（三）禁止某些物品由国外运进或者由国内运出；

（四）指定第一入境港口、降落机场。对来自国外疫区的船舶、航空器，除因遇险或者其他特殊原因外，没有经第一入境港口、机场检疫的，不准进入其他港口和机场。”