2012年6月3日下午，上海市律师协会和上海司法研究所、市诉讼法学研究会在上海市律师协会第一会议室联合举办了“行政强制法实施和非诉行政执行制度完善研讨会”。上海市律师协会副会长邵曙范和市诉讼法学研究会会长张海棠分别在研讨会上致辞。上海市高级人民法院行政庭庭长殷勇、上海市闸北区人民法院院长钱锡青、上海市黄浦区人民法院行政庭庭长冯志勤依次作主题发言。上海市虹口区人民政府法制办公室主任张佳东就新制度实施过程中政府工作和有关法律衔接有关问题发表了意见。中国政法大学高家伟教授、苏州大学法学院王克稳教授、上海市律师协会行政法业务研究委员会主任阮露鲁律师、委员陆艳律师、上海市律师协会房地产业务研究委员会主任季诺律师分别从学术和律师的角度对本次研讨会的有关议题作了交流，最后上海市诉讼法学研究会副会长、上海市高级人民法院政治部主任吴偕林就本次研讨会的意义作总结发言。会议由上海司法研究所所长、上海政法学院杨寅教授主持，80余名律师参加了本次研讨会。

本次研讨会共设置七个议题，基本覆盖了当下非诉行政执行制度理论热点和实践难点，与会专家就各项议题分别从宏观层面、制度层面和具体操作层面作了专题演讲，并在互动阶段进行了热烈的讨论。

一、选择实施强制执行的裁执分离模式

钱锡青和季诺认为，裁执分离指分离行政强制执行的裁决权和执行权。法院审核行政机关强制执行申请并作出裁定，由法院执行机构监督政府具体实施。钱锡青认为，裁执分离体现了权力监督和制约，非诉强制执行兼有行政权和司法权双重属性，如当事人不履行行政裁决，以前直接由政府强制执行，现在司法审查后才能强制执行；裁执分离模式具有探索性，具体实施可分启动和实施两个环节，以法院行使审查权（决定是否启动强制执行程序）、行政机关实施执行权为原则（法院实施为例外）。

冯志勤认为，2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例），对法院非诉强制执行前期准备影响很大（如人员强制、财产强制搬迁等）。以前法院不受理房屋征收执行案件，由政府组织强制执行。现在征收条例规定法院负责强制执行，但法院尚不具备行政执行能力。《行政强制法》颁布后，最高院和全国人大到上海调研，上海高院建议实施裁执分离模式，法院审查、行政机关实施（法院派员监督）。法院应保持司法中立形象。

张家东、季诺和陆艳认为，最佳模式是法院设立中立的行政强制执行局。张家东认为，《行政强制法》颁布之前，法院强制执行裁执分离等非诉执行的四种模式并不存在；在上海，以前法院对于动拆迁条例实施中非诉执行申请案件只审查很少部分，在外省市则全由法院执行；《行政强制法》排除政府执行，法院又规定裁执分离，法院与政府间存在分工理解问题；虹口区强制执行均由政府法制办操作，所有法律文书和现场指挥都是由一个人处理；去年征收条例颁布以后，法院对受理的旧强制执行案件，应审查后出公告、裁定和执行通知，但最后实施时只有裁定（考虑社会稳定因素），缺少公告程序；在现有制度下，执行时法官到场较妥；去年法院行政庭法官进入每一个动迁基地，深入了解案件，同时政府设置了听证会，邀请人大代表、政协委员参与，体现了《行政强制法》第五十八条的精神；法院在实质性审查时，要考虑强制执行合法性、合理性和可执行性三个方面。陆艳认为，应当统一房屋征收强制执行制度的立法，进一步完善行政强制执行制度，及时修订制度中的一些矛盾和漏洞。

殷勇认为，裁执分离模式关键点是法院审查、政府执行。在不动产征收方面，原来上海实行由没有执行权的行政机关申请法院强制执行的模式，在征收条例实施之后上海探索出一种法院审查、法院监督下由政府实施执行的模式，2011年上海高院顺利处理了一批此类案件，最高院在《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称最高院《规定》）的制定过程中，吸收了上海高院有关经验。该《规定》第十一条确立了行政机关向法院申请执行的模式，这是里程碑式的法律制度。裁执分离模式可推广、适用于行政机关向法院申请强制执行的非诉行政强制执行案件。

二、裁执分离模式与相关司法解释规定

钱锡青认为，裁执分离模式要依法实施，需要参照最高院《规定》的司法精神。行政强制执行问题依法可分三类：一是法律明确规定行政机关有执行权的，由行政机关自行强制执行；二是司法审查以后由政府强制执行；三是法律没有明确规定的，行政机关愿意做也有能力做就组织强制执行。另外有一些除外因素，在征收条例颁布后，拆迁单位和被拆迁人就补偿问题签过协议，但未履行涉及的民事诉讼（目前该类型案件具体由行政庭审理），也有被拆迁人签订协议后不履行、裁决生效之后强制执行实施问题，法院内部对比持两种观点：一是认为已经司法审查，按照最高院《规定》由政府组织实施；二是认为由法院实施，因为执行法律依据、文书依据属于司法性质。

三、非诉行政执行的依据

殷勇认为，强制执行应当明确法律依据（司法行为或行政行为）。最高院明确规定，法院判决仅是确认行政行为合法性，强制执行依据是行政裁决；比如在法院裁决准予执行之后，如果行政机关具体实施超出强制执行范围，则赔偿主体是行政机关；关于非诉强制执行是否可诉问题，一般认为经司法审查的行为不可诉，但对事实行为当是可诉的。

四、非诉行政执行案件的审查期限

冯志勤认为，建议法院设立行政一庭审理行政诉讼案件，设立行政二庭审理非诉强制执行案件，对于一般案件（如罚款金额比较小），法院在书面审查中认为没有明显违反法律规定的，法院七日内可作出裁定；对于不动产征收案件，法院当严加控制，要求申请人的材料完善才予以受理，要兼顾政府裁决的执行实施，法院的七日审查期限当适当延长。

五、行政强制执行与法院内部机制的协调

殷勇认为，目前法院对于裁执分离模式的具体操作尚处于探索中。行政诉讼法尚没有修改，法院不能既是“裁判员”又是“运动员”；目前现实操作中由法院作出是否准予的裁定，确定了法院在裁判过程中只解决是否准予执行问题；立案庭审查立案，行政庭司法审查，执行庭具体现场监督执行实施，但法院享有行政强制执行中止权；根据目前执行模式，法院内部分工模式如需改进，则执行庭不赴执行实施现场但参与三性审查，法院监督权主要体现于行政执行（行政赔偿）申请的审查。

六、非诉行政执行案件审查方式

高家伟和王克温认为，当以公民诉权保障为立足点，对非诉执行程序实行诉讼化改造；国内把执行职能赋予法院，可能与国内公民诉权意识相对不浓有关。

阮露鲁认为，应改革和完善非诉行政执行案件的审查方式。非诉行政执行案件的审查方式完善既要保护相对人的合法权益，又要注重行政效率；在具体执行审查中，要加强非诉执行案件审查的公开性（包括听证等），如果没有经过听取相对人意见，仅仅根据行政机关的书面申请，则有可能出现合法性问题，但是如每个案子都听证，也没有必要，建议确定非诉执行案件审查听证的范围，听证的启动方式，以及具体的操作规定等。

最后吴偕林总结本次研讨会。《行政强制法》、征收条例和最高法院《规定》相继颁布，上海是率先探索裁执分离的地区，为本次研讨提供基础背景，研讨会既是实践经验，又是理论探索，对今后推进非诉行政强制执行制度实施有重要意义。可以从三个层面加深研究：一是从宏观层面，非诉执行制度的发展方向，《行政强制法》只是原则性规定，为我们预留了很多探索的空间；二是从制度层面，如何进一步规范和完善非诉执行制度；三是从具体操作层面，如何更好地实施法律和具体制度的规定，期望这次研讨是新起点而不是终点。

（上海市律师协会行政法业务研究委员会供稿）

 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）