（本指引于2021年6月18日上海市律师协会业务研究指导委员会通讯表决通过）

第一章 总则

第一条（目的和依据）为了指导律师办理与政府信息公开相关的法律业务，依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国律师法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《上海市政府信息公开规定》和最高人民法院相关司法解释及其他相关规定（以下全文统一使用法规名称的简称），制定本操作指引，供本市律师参考。

第二条（适用范围）本操作指引适用于本市律师办理与政府信息公开相关的诉讼和非诉讼业务。主要适用于律师代为申请公开政府信息、提起政府信息公开行政复议与行政诉讼；为政府信息公开工作机构提供法律咨询和法律意见、受托起草修改政府信息公开答复、向政府信息公开相关工作人员提供法律培训、代理政府信息公开有关的行政复议和行政诉讼等法律服务。

第三条（律师业务原则和要求）律师承办政府信息公开法律业务，应坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，恪守律师职业道德和执业纪律，不受行政机关、其他组织和个人的非法干涉，维护当事人的合法权益和法律的正确实施。

（法条索引：《律师法》第二条）

第四条（政府信息的定义）本操作指引所称的政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

（法条索引：《政府信息公开条例》第二条、《上海市政府信息公开规定》第二条）

第五条（政府信息公开法律原则）政府信息公开，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公开、公平、合法、便民、及时的原则。

（法条索引：《政府信息公开条例》第五条、《上海市政府信息公开规定》第三条）

第六条（行政监督）律师认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其或者其委托人（公民、法人或者其他组织）的合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报。

（法条索引：《律师法》第三十七条、《政府信息公开条例》第五十一条、《上海市政府信息公开规定》第五十条第二款）

第七条（律师服务收费）律师办理政府信息公开法律业务，根据《上海市律师服务收费管理办法》的规定进行收费，实行市场调节价。

律师代理政府信息公开行政诉讼案件，不得实行风险代理收费。

（法条索引：《律师服务收费管理办法》第九条、《上海市律师服务收费管理办法》第六条、第十四条第二款）

 

第二章 主动公开

第八条（主动公开范围）下列政府信息属于行政机关应当主动公开的范围：

（一）行政法规、规章和规范性文件；

（二）机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名；

（三）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；

（四）国民经济和社会发展统计信息；

（五）办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；

（六）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定；

（七）财政预算、决算信息；

（八）行政事业性收费项目及其依据、标准；

（九）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；

（十）重大建设项目的批准和实施情况；

（十一）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；

（十二）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；

（十三）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；

（十四）公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果；

（十五）保障性安居工程建设、保障性住房分配、国有土地使用权出让、国有产权交易等公共资源配置领域政府信息；

（十六）农村综合帮扶、社会救助和社会福利、基本医疗卫生、灾害事故救援、公共文化体育等社会公益事业建设领域政府信息；

（十七）权力清单、责任清单、负面清单及其动态调整信息；

（十八）基本公共服务的项目清单、服务标准；

（十九）年度重大行政决策事项目录；

（二十）政府实事项目立项及实施情况信息；

（二十一）依照本市有关规定应予公开的行政处罚决定信息；

（二十二）直接作为行政执法和行政管理依据的信息；

（二十三）国家和本市规定应当主动公开的其他政府信息。

在依申请公开政府信息过程中，对于需要广泛公开的政府信息，律师可以建议行政机关在答复申请人的同时，依职权主动公开，避免将公共性政府信息只向申请人公开，减少对同一政府信息的重复申请，节约公共服务资源。

（法条索引：《政府信息公开条例》第二十条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第五条、《上海市政府信息公开规定》第二十条、）

第九条（各级政府主动公开信息的重点事项）设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。

（法条索引：《政府信息公开条例》第二十一条）

第十条（公开途径）行政机关主动公开的政府信息，律师可以通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会、政府信息查阅场所以及报刊、广播、电视等途径获取。

（法条索引：《政府信息公开条例》第二十三条、《上海市政府信息公开规定》第二十一条）

第十一条（主动公开时限）属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起二十个工作日内及时公开，但法律、法规规定超过二十个工作日的除外。

法律、法规、规章规定或者行政机关承诺少于二十个工作日的，按照相关规定或者承诺的时限公开。

（法条索引：《政府信息公开条例》第二十六条、《上海市政府信息公开规定》第二十七条）

第十二条（行政机关不依法履行主动公开义务的处理）律师认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，应当先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的不予公开、不完全公开答复，以及逾期不予答复等不服的，可以向上级行政机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

（法条索引：《审理政府信息公开行政案件规定》第三条）

第十三条（依申请公开的政府信息属于主动公开范围的处理）申请人申请公开的政府信息属于行政机关主动公开范围的，律师应当建议行政机关作出答复；但行政机关并没有义务依申请重复公开，律师可以建议行政机关告知申请人获取该政府信息的方式和途径，即视为行政机关依法履行了政府信息公开法定职责。在不影响行政效率的前提下，律师可以建议行政机关从便民角度考虑为申请人直接提供其所需要的政府信息。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十六条第（一）项、《上海市政府信息公开规定》第三十八条第（一）项）

 

第三章 依申请公开

第一节 申请公开政府信息法律业务

第十四条（律师参与申请公开政府信息的方式）律师可以接收当事人的委托，以委托人的代理人名义申请公开政府信息；也可以作为委托人的联系人，以委托人的名义参与申请公开政府信息；也可以出于正当的目的，以自己的名义申请公开政府信息。

依申请公开的主体是“公民、法人或者其他组织”，申请人在申请公开政府信息时应当提供证明申请人是适格主体的证明材料，公民的身份证、企业的营业执照、社会团体的社会团体法人登记证书等等。公民以身份证为主，部分行政机关不接受律师证、驾驶证作为公民的身份证明。

（法条索引：《政府信息公开条例》第二十九第二款第（一）项、《上海市政府信息公开规定》第二十九第二款条第（一）项）

第十五条（政府信息公开答复作为证据使用）为证明特定事实存在的政府信息公开申请，会产生公开、区别处理、涉密、涉商业秘密、涉个人隐私、涉三安全一稳定、不属于政府信息等不同答复情形，均可以用于证明相关民事或者行政案件基本事实；政府信息公开答复为行政机关出具的法律文书，属于证据种类中的书证，具有较高的证明效力。

第十六条（提出政府信息公开申请的注意事项）律师需对申请公开的信息作区分处理，属于政府信息公开范围的，按照法律规定向行政机关提出政府信息公开申请，不属于政府信息的或者不应当公开的，告知申请人该信息有获取不到的风险。

建议律师引导申请人合理行使权利，告知向申请公开政府信息超出一定数量或者频次范围需要缴纳费用的事项。

行政机关依法决定收取信息处理费的，应当在政府信息公开申请处理期限内，按照申请人获取信息的途径向申请人发出收费通知，说明收费的依据、标准、数额、缴纳方式等。申请人应当在收到收费通知次日起20个工作日内缴纳费用，逾期未缴纳的视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十七条）、《政府信息公开信息处理费管理办法》第二条、第六条）

第十七条（政府信息公开申请方式和申请收到之日的确定）申请公开政府信息有以下几种方式：

（一）通过互联网申请

通过行政机关明确的互联网渠道提交政府信息公开申请的，以系统提示申请提交成功之日为收到申请之日。建议律师注意留存网站的电子回执或通知短信。

通过行政机关对外公布的政府信息公开申请邮箱提交申请的，以电子邮件系统接收之日为收到申请之日。

（二）邮寄申请

以挂号信等邮寄方式提交政府信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日。

以普通信函等无需签收的邮寄方式提交政府信息公开申请的，或者将政府信息公开申请寄送至行政机关政府信息公开工作机构以外的机构或个人的，律师可以建议政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人进行确认，确认之日为收到申请之日。申请人没有提供联系电话或提供的联系电话无法接通的，律师可以建议行政机关政府信息公开工作机构做好登记，自恢复与申请人的联络之日启动处理程序并起算期限。

律师应注意留存挂号信、普通信函、快递等信件的收寄凭证。

（三）当面申请

当面提交政府信息公开申请的，以提交之日为收到申请之日，律师有权要求行政机关出具书面收件凭证。律师应尽可能在配备监控记录设备的固定场所提交申请，并留存书面收件凭证。

（四）传真申请

以通过行政机关公开的传真号码提交政府信息公开申请的，自传真收到并经政府信息公开工作机构和律师确认之日为收到申请之日。

（五）其他申请方式

以行政机关对外公布的其他接收渠道提交申请的，以行政机关规定的时间为收到申请之日；没有规定的，以经政府信息公开工作机构和律师确认之日为收到申请之日。

（六）申请之日无法确认的处理方式

申请之日无法确认的，以登记之日为申请之日。

需要与申请人确认政府信息公开申请收到时间的，但申请人未提供联系电话或者提供的联系电话无法接通的，以行政机关政府信息公开申请收件登记之日为收到申请之日。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十一条、《上海市政府信息公开规定》第三十条）

第十八条（政府信息公开处理期限起算日）政府信息公开申请的处理期限，自收到政府信息公开申请之日的次日起计算。

申请需要缴纳信息处理费的，律师在收到行政机关的收费通知之日，告知当事人自收到通知之次日起20个工作日内缴付以及逾期支付的风险及后果。政府信息公开申请处理期限从申请人完成缴费次日起重新计算。

（法条索引：《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》《政府信息公开信息处理费管理办法》第六条第二款）

第十九条（政府信息公开申请的一般性建议）政府信息公开申请的形式应当符合法律规定的规范，一般建议采用可以查询送达信息的信件、数据电文在内的书面形式；如采用书面形式确有困难的，经口头提出并由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写书面政府信息公开申请的，应由申请人在政府信息公开申请书上签字、捺印或者盖章。

（法条索引：《政府信息公开条例》第二十九条第一款）

第二十条（政府信息公开申请的要求）政府信息公开申请应当包括下列内容：

（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；

（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述（包括可供行政机关内部检索政府信息的关键词）；

（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径；

（四）以信件方式申请的应同时提供包括身份证在内的行政机关能够接受的身份证明文件的复印件，以数据电文方式申请的应同时提供包括身份证在内的行政机关能够接受的身份证明文件的图片。

 (法条索引：《政府信息公开条例》第二十九条第二款、《上海市政府信息公开规定》第二十九条第二款)

第二十一条（一事一申请原则）一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，律师可以建议行政机关要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整。

(法条索引：《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条、《上海市政府信息公开规定》第三十一条第一款)

第二十二条（归并处理）对将申请公开的政府信息拆分过细的情况，即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请的情况，行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复，为提高工作效率，政府信息公开工作机构可要求申请人对所提申请作适当归并处理。

对于行政机关正当的归并要求，申请人应予配合。

(法条索引：《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条、《上海市政府信息公开规定》第三十一条第三款)

第二十三条（补正的条件）申请人提交的政府信息公开申请内容不明确、不完备或存在其他要素欠缺的，律师应当建议行政机关在收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出更改、补充，进行补正。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十条、《上海市政府信息公开规定》第三十二条第一款）

第二十四条（补正的要求）出现下列情况时，律师应当建议行政机关告知申请人相应的补正要求：

（一）申请内容不明确，需要进一步补充说明；

（二）申请请人身份信息、联系方式不明确，需要明确相关信息，不能影响信息提供或答复书送达；

（三）委托申请未能提供委托书、委托人及受托人证件信息的，需补充相关证件信息；

（四）申请公开涉及特定对象的政府信息，未提供相关利益证明的，需要补充提交。

若补正的事情不符合要求或者补正后仍无法确定申请内容的，或面临行政机关无法处理该申请的风险。

第二十五条（补正业务建议）申请人可以明确提供政府信息的名称、文号的一般不属于补正情形；申请人确实无法提供有效关键词和不具有明确指向性特征性描述的，律师可以建议先行咨询，获取答复后根据答复内容提出政府信息公开申请。

第二十六条（补正的期限）补正的期限以行政机关一次性补正告知书上列明的期限为准；无正当理由逾期未补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理逾期未补正的政府信息公开申请。律师应在补正期限内进行补正。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十条）

第二节 行政机关的政府信息公开答复业务

第二十七条（制定机关的答复义务）政府信息公开原则上先向制作机关申请，由制定机关负责答复。

制作机关是指对外以自己名义履行行政管理职能的过程中制作政府信息的行政机关。

（法条索引：《政府信息公开条例》第十条第一款）

第二十八条（保存机关的答复义务）申请公开的信息没有制作机关的，向保存机关申请，由保存机关答复。

保存机关是指从公民、法人和其他组织处获取并保存相关信息的行政机关，其本身没有职权制作相关信息。

（法条索引：《政府信息公开条例》第十条第一款）

第二十九条（其他情形下的答复义务主体）申请公开的信息既有制作机关又有保存机关的，向制作机关申请，由制作机关答复。

若申请公开的信息是由行政机关设立的派出机构、内设机构制作的，可以向该派出机构、内设机构申请，由该派出机构、内设机构答复。

若申请公开的信息由两个以上行政机关共同制作的，应向牵头制作的行政机关申请，由牵头制作的机关答复。

牵头制作的行政机关是指多方联合履行行政职能时，负责联系和组织的行政机关。

若申请政府信息公开时行政机关被撤销或者行政管理职能发生变更的，向承继其行政管理职能的行政机关申请，由承继机关答复；没有承继机关的，向作出撤销或者变更决定的行政机关申请，由作出撤销或者变更决定的机关答复。

（法条索引：《政府信息公开条例》第十条第二款、第三款、第二十七条）

第三十条（多个答复机关均存在答复义务的协调处理）当申请公开的政府信息涉及多个行政机关时，行政机关之间应当进行沟通、确认，保证行政机关公开的政府信息准确一致。

相关行政机关意见不一致时，考虑职责权限是否可以区分，可以区分的，按照有权机关的意见办理；无法区分的，提请共同的上级行政机关确定。

申请人申请公开的信息依照法律、行政法规和国家有关规定需要批准的，行政机关需先经批准后予以公开。

（法条索引：《政府信息公开条例》第十一条）

第三十一条（对申请的区分处理）律师可以建议行政机关对申请公开的政府信息作区分处理，若未进行区分处理，存在未完全履行或未充分履行政府信息公开法定职责的风险。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十六条）

第三十二条（对重复申请的处理）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，律师可以建议行政机关告知申请人不予重复处理。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十七条）

第三十三条（依申请公开的答复期限）行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复，申请当日为答复之日；不能当场答复的，应当自收到申请之日起二十个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长的期限最长不得超过二十个工作日。

行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间，不计算在前款规定的答复期限内，但是律师应当建议行政机关将征求意见的期限和理由告知申请人。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十三条）

第三十四条（针对不同申请的具体答复方式）针对不同的政府信息公开申请，行政机关的答复方式存在以下几种情形：

（一） 属于政府信息公开范围的

属于政府信息公开范围的，行政机关应当依法公开。

（二） 不属于政府信息的

申请人所申请公开内容不属于《政府信息公开条例》所指政府信息的，行政机关应告知申请人并说明有关情况。

（三）政府信息不存在的

行政机关经检索查找，未制作、获取相关信息；已制作或获取相关信息，但由于超过保管期限、依法销毁、资料灭失等原因，客观上无法提供的，告知申请人该政府信息不存在并说明情况。

未尽检索义务而直接答复不存在的，存在败诉风险。

（四）答复义务主体不掌握或不予公开、不予重复处理的

申请人所申请公开信息属于其他行政机关职责范围、本机关不掌握的，告知申请人并说明理由。

能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。

（五）未制作、未加工的

申请公开内容的需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。

（法条索引：《政府信息公开条例》第三十六条、第三十八条）

第三十五条（获取方式和载体形式）申请人可以选择邮寄、电子数据传输等方式获取政府信息。

律师可以建议行政机关根据申请人的要求以及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。

（法条索引：《政府信息公开条例》第四十条）

第三十六条（不予公开的情形）涉及以下内容的政府信息不予公开：

（一）国家秘密

申请人申请公开的信息依据《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条的规定，属于国家秘密的政府信息，应告知申请人该信息依法不予公开。

（二）商业秘密

申请人申请公开的信息依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款 、国家工商行政管理局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第二条的规定，属于商业秘密的政府信息，应告知申请人该信息依法不予公开。

（三）个人隐私

申请人申请公开的信息根据《中华人民共和国民法典》第一百一十一条 、《中华人民共和国网络安全法》第七十六条第五项的规定，属于个人隐私的政府信息，应告知申请人该信息依法不予公开。

（四）“三安全一稳定”

申请人申请公开的信息在公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，应告知申请人该信息依法不予公开。

行政机关以“三安全一稳定”为由决定不予公开政府信息的，应当书面报告市人民政府办公厅，答复书应当告知申请人审查过程。

（五）内部信息

申请人所申请公开的政府信息属于行政机关的人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的，可以不予公开。不予公开的，行政机关应当说明理由。

已对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响，并且作为行政机关行政管理依据的，应当公开。

（六）过程性信息

申请人所申请公开的政府信息属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，可以不予公开。

已对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响，并且作为行政机关行政管理依据的，应当公开。

（七）执法案卷

申请人所申请公开的政府信息属于行政机关在执法过程中形成的立案审批表、询问调查笔录、现场检查笔录、案件调查终结报告、处罚告知书等执法案卷信息，可以不予公开。

（八）工商、不动产登记资料等信息

所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，告知申请人依照国家工商行政管理总局《工商行政管理系统政府信息公开办法（试行）》《中华人民共和国民法典》第二百一十八条、《中华人民共和国不动产登记条例》第二十七条第一款、第二十八条的规定办理。

行政机关不能确定政府信息是否可以公开的，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者保密行政管理部门确定。

（法条索引：《政府信息公开条例》第十四条、第十五条、第十六条、《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》）

第三十七条（答复文书制作规范）政府信息公开答复文书应符合以下要求：

（一）法律适用正确

行政机关在制作答复文书时应列明法律依据，引用法律条文时注意区分“条”“款”“项”，引用的条文要与政府信息公开处理决定一致。

（二）文书制作符合公文要求

标题、文号、申请人姓名/名称、申请事实、法律依据、处理决定、申请人复议诉讼的权利和期限、答复主体、答复日期及印章。

第三十八条（送达）采取邮寄方式送达的，行政机关应通过邮政企业送达，不得选择到付方式送达，也不得通过不具有国家公文寄递资格的其他快递企业送达，答复过程中注意留存送达凭证并及时归档。

申请人要求以电子邮件或政府网站在线答复的，行政机关应上传加盖印章的答复书扫描件或拍摄的彩色图片作为附件，答复过程中注意留存送达凭证并及时归档。

（法条索引：《邮政法》第五十五条、《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》第一条、第二条）

第三十九条（送达期限）采取直接送达、委托其他行政机关代为送达等方式送达的，以申请人及其法定代理人签收之日当日为期限计算时点。

采取邮寄送达方式送达的，以交邮之日当日为期限计算时点。

采用电子送达的，送达日期以网络系统发出之日当日为期限计算时点。

第四十条（归档保存）政府信息公开申请办结后，材料应当归档保存。

存档材料可以包括以下材料：

（一） 政府信息公开申请表原件（含信封）；

（二） 申请人证件及其他证明材料；

（三） 申请人提供的其他材料；

（四） 接收回执；

（五） 补正告知书；

（六） 第三方意见征询书；

（七） 办理单；

（八） 其他行政机关的协办意见；

（九） 法律顾问咨询建议书；

（十） 答复书及附件材料；

（十一） 邮寄单据（含挂号信凭证、挂号信回执单、EMS邮寄单等）及相关签收单据；

（十二） 文件查阅和借阅记录；

（十三） 其他认为需要归档保存的材料。

（法条索引：《政府信息公开条例》第四十五条）

第四十一条（存档方式）建议政府信息公开工作机构配置扫描仪等必要设备，将案卷材料制成电子档案，实现对案卷材料电子化保存，有条件的可在系统办理平台中设计电子化保存文档；对于纸质原件材料，建议按照日期和文号进行编号装卷，确保储存环境良好。因复议、诉讼或研究需要，可以按照索引快速查找卷宗。

第四十二条（数据分析和运用）律师可以建议政府信息公开工作机构定期汇总、统计政府信息依申请公开登记情况。有条件的可在依申请公开办理平台设置自动统计功能，加强依申请公开办理数据的分析和运用，促进行政机关依法行政。

 

第四章 权利救济与保障

第四十三条（救济方式）律师认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其自身或者其委托人（公民、法人或者其他组织）合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

（法条索引：《政府信息公开条例》第五十一条）

第一节 政府信息公开行政复议

第四十四条（复议申请及受理）不服信息公开答复，或者接受信息公开申请的行政机关超出信息公开答复期限未作出答复的，原申请行政信息公开的公民、法人或者其他组织可以作为行政复议申请人。

有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
    同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。
    公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。

（法条索引：《行政复议法》第九条、第十条）

第四十五条（复议申请的方式）申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；律师草拟行政复议申请书，应载明行政复议申请的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

（法条索引：《行政复议法》第十一条）

第四十六条（行政复议申请人的委托）信息公开申请人认为受理申请政府信息公开的行政机关侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，要求复议机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的，可以委托律师代理复议案件。

在接受委托之前，应就公民、法人或其他组织拟提起的信息公开行政复议材料进行审核，审核复议申请的主体资格、政府信息公开申请记录、行政机关的回复，以及复议申请的复议机关、受理范围、申请期限等。

符合行政复议条件的，可接受该当事人的委托；不符合行政复议条件的，建议律师向当事人说明情况，当事人坚持申请行政复议的，律师在告知当事人行政复议风险并由当事人签字确认后，律师将书面记录附注案卷，可以接受委托。

第四十七条（行政复议被申请人的委托）接受行政复议被申请人的委托，应在复议机关收到申请人的行政复议申请书之后办理委托手续。接受行政复议被申请人的委托时，可以指派1至2名律师作为该行政机关的代理人。

第四十八条（风险提示）关于申请期限，审查是否超出行政复议的申请期限，如有，在接受委托时应提前告知委托人。公民、法人或者其他组织认为政府信息公开相关行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

第四十九条（服务规范）关于行政复议目的，建议律师在收案阶段了解委托人的委托目的，明确行政复议是否存在必要性，并帮助委托人梳理清晰的申请请求。

接受委托后，承办律师就是否已经向行政复议机关递交行政复议申请书及相关材料，是否有听证会安排等重要节点，建议律师向委托人及时反馈，告知案件进展。

第五十条（复议机关的确定）信息公开复议案件的行政机关，是作出相关政府信息公开答复行为的行政机关所在的县级以上人民政府或者其上一级行政机关。

（法条索引：《政府信息公开条例》第五十一条）

第五十一条（复议决定的作出）行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
    申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

（法条索引：《行政复议法》第二十二条、第二十三条）

第五十二条（证据规则）在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

（法条索引：《行政复议法》第二十四条）

第五十三条（行政复议的撤回）行政复议决定作出前，律师经说明理由可以要求撤回行政复议申请；撤回行政复议申请的，行政复议终止。

（法条索引：《行政复议法》第二十五条）

第五十四条（行政复议决定）行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的政府信息公开行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）政府信息公开行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）政府信息公开行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的；

（四）被申请人不按照《行政复议法》规定的期限提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

（法条索引：《行政复议法》第二十八条）

第二节 政府信息公开行政诉讼

第五十五条（行政诉讼原告的委托）对符合人民法院受理的信息公开行政诉讼案件，律师可接受原告的委托。

在接受委托之前，应就公民、法人或其他组织拟提起的信息公开行政诉讼进行审核，审核该起诉是否符合属于人民法院的受案范围、拟起诉的当事人是否具有原告的诉讼主体资格、起诉是否超过起诉期限等起诉条件。

符合起诉条件的，可接受当事人的委托；不符合起诉条件的，应当向当事人说明情况；当事人坚持诉讼的，律师在告知当事人诉讼风险并由当事人签字记录在卷后，可以接受委托。

（法条索引：《行政诉讼法》第二十五条、第三十一条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十九条）

第五十六条（接受被告委托的注意事项）对作出政府信息公开工作行为的行政机关和复议机关被列为共同被告的，同一个律师事务所不宜同时接受该共同被告的委托，以接受其中一个被告的委托为宜。

接受被告的委托时，可以由1至2名律师作为该被告的诉讼代理人，并建议律师告知被告其负责人应当出庭应诉及无故不参加庭审的法律风险；被告负责人不能出庭的，建议律师告知被告委托行政机关相应的工作人员出庭并按要求提供被告负责人不能出庭的情况说明，而不能仅委托律师代理参加庭审。

行政机关作为第三人的，接受其委托时，参照前述办理。

（法条索引：《行政诉讼法司法解释》第一百二十八条）

第五十七条（受案范围）公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法提起行政诉讼的：

（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；

（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；

（三）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；

（四）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；

（五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。

公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。

（法条索引：《审理政府信息公开行政案件规定》第一条、第三条）

第五十八条（确定适格的被告）公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。

公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。

公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。

有下列情形之一的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告：

（一）政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的；

（二）政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的；

（三）行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。

（法条索引：《审理政府信息公开行政案件规定》第四条）

第五十九条（确定管辖法院注意事项）除遵循行政诉讼案件管辖规定之外，应查询案件所在区域，是否存在经最高人民法院批准，高级人民法院已根据审判工作的实际情况，确定行政案件跨行政区域管辖的规定。

第六十条（诉讼请求的列明）认为被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，请求判决被告在一定期限内答复。

认为被告依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，请求撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开；尚需被告调查、裁量的，请求判决其在一定期限内重新答复。

认为被告提供的政府信息不符合原告要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，请求判决被告按照原告要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。

认为被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，请求判决被告在一定期限内更正；尚需被告调查、裁量的，请求在一定期限内重新答复。

（法条索引：《审理政府信息公开行政案件规定》第九条、第十条）

第六十一条（代理被告应诉的服务规范）律师应当在答辩期内，协助被告迅速并重点完成下列应诉事项：

（一）查明被诉的行政行为是否客观存在；

（二）被诉行政机关是否依法应被列为被告；

（三）原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围；

（四）起诉人是否具备原告的资格；

（五）受诉人民法院有无管辖权；

（六）起诉是否超过起诉期限；

（七）协助被告拟定答辩状，并向人民法院提交被诉行政机关作出政府信息公开工作的证据和所依据的规范性文件；

（八）其他代理律师应当协助完成的服务。

第六十二条（原告举证责任注意事项）原告应对其向被告申请政府信息公开的事实举证。

原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。

原告起诉被告的政府信息公开工作行为给其造成损害，要求赔偿的，应对造成损害的事实举证。

（法条索引：《行政诉讼法》第三十八条、《审理政府信息公开行政案件规定》第五条、《行政诉讼证据规定》第五条）

第六十三条（被告举证责任注意事项）被告对作出的政府信息公开工作行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。

因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。

被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。

被告能够证明政府信息涉及国家秘密，及时请求在诉讼中不予提交。

被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。

（法条索引：《行政诉讼法》第三十四条、第三十五条、《审理政府信息公开行政案件规定》第五条）

第六十四条（涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的诉讼要点）注意对申请获取的政府信息内容表述是否明显符合《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条规定的范围，并收集对同类政府信息的案例进行类比。注意行政机关出示政府信息涉及的密级、涉密的期限（含发布的时间）或者附条件解密的具体情况。

对涉商业秘密、个人隐私的认定，需查证所申请公开的政府信息内容是否涉及商业秘密、个人隐私的实质定义。

（法条索引：《保守国家秘密法》第九条、《行政诉讼法》第三十二条、《审理政府信息公开行政案件规定》第六条）

第六十五条（涉及内部管理信息的诉讼要点）对内部管理信息的认定，重点关注内部管理信息是否对外产生效力，以及是否对相对人权利义务产生实际影响进行判断。

（法条索引：《政府信息公开条例》第十六条）

第六十六条（过程性信息的诉讼要点）对过程性信息的认定，重点关注是否属于讨论、研究或者审查过程中制作或者获取的信息，并结合该信息涉及的事项是否对外产生效力，是否对相对人权利义务产生实际影响进行判断。

（法条索引：《政府信息公开条例》第十六条）

第六十七条（不属于政府信息的诉讼要点）对不属于政府信息的认定，重点关注该信息是否为行政机关履行行政职责过程中制作或者获取进行判断。

党务信息、公安机关履行刑事司法职能过程中制作或者获取的信息，不属于政府信息。

（法条索引：《政府信息公开条例》第二条）

第六十八条（裁判驳回原告诉讼请求情形）有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；

（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；

（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；

（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；

（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；

（六）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；

（七）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

（法条索引：《审理政府信息公开行政案件规定》第十二条）

第六十九条（裁判支持原告诉讼请求情形）有下列情形之一，人民法院根据情况作出相应支持原告或判令被告履行政府信息公开工作义务的诉讼请求：

（一）被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当判决撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。

（二）被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。

（三）人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。

（四）被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。

（五）被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，参照本条第（一）项处理。

（六）被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法，并可以责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。

（法条索引：《审理政府信息公开行政案件规定》第九条、第十条、第十一条）

 

第五章 附则

第七十条本指引由上海市律师协会行政法业务研究委员会起草，并非强制性或规范性规定，仅供律师在实际业务中参考。

第七十一条本操作指引如与新颁布的法律、法规、规章、司法解释及相关规范性文件相抵触的，应以新颁布的法律、法规、规章、司法解释及相关规范性文件为准。

 

执笔人：

曹竹平    上海市律师协会行政法业务研究委员会主任

               上海市汇业律师事务所合伙人

张春潮    上海市律师协会行政法业务研究委员会副主任

               上海申浩律师事务所合伙人

丁  钰      上海市律师协会行政法业务研究委员会副主任

               上海金茂律师事务所合伙人

徐  军      上海市律师协会行政法业务研究委员会委员

               上海中夏律师事务所合伙人

奚明强    上海市律师协会行政法业务研究委员会委员

               上海博和汉商律师事务所合伙人

张秀秀    上海市律师协会行政法业务研究委员会委员

               上海市汇业律师事务所律师

张文慧    上海市律师协会行政法业务研究委员会

               上海市汇业律师事务所律师

纪劲玮    上海市金茂律师事务所