预算法修订草案未上两会议程

来源：法治周末     日期：2012-03-08         阅读：3,591次

  一度盛传要上今年"两会"审议的《预算法》修订草案，今年仍没有出现在人大的会议日程上。预算法修订和提交审议过程如此曲折的原因，主要是因为这部法律影响面非常广，涉及各级政府以及政府和人大的财权分配，处理起来也很慎重。

法治周末记者 戴蕾蕾

一度盛传要上今年“两会”审议的预算法修订草案，今年仍没有出现在人大的会议日程上。《预算法》的修订何时能进入全国人大审议，再成疑问。

这是一部极为复杂的法律，两次连续两届被列入“全国人大常委会5年立法规划”，有法学家称它是“宪法之下，万法之上”、“经济宪法”。

其修订历程曲折，充满争议，凸显当前改革的复杂性和难度。

在其列入立法计划10年后，预算法修正案(草案)终于在2011年年底提请全国人大常委会审议。但是目前草案内容仍未向社会公布。

全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员刘锡荣在接受法治周末记者专访时表示：“为《预算法》我们呼吁了多年，希望能通过这部法律，确确实实能让人大替人民担负起把钱管好的神圣职责，为我们国家科学发展，协调可持续发展，人民当家作主，管好钱，真正体现以人为本，科学发展，公平分配。”

预算公开或入法

《预算法》作为规范国家公共财政收支的一部根本大法，更涉及对现行公共资源的重新配置，是各级政府间、政府和部门间、政府和人大间利益权利关系的重构。

2008年，因提交了一份激情满怀的发言稿《阳光财政，我盼得头发已白了》，全国政协委员蒋洪为人所关注。之后的多年，他提的很多议案的中心议题只有一个：预算公开。

他利用专业优势精心设计问卷，连续三年对全国31个省、市、自治区的财政透明度进行评估，并在每年“两会”前后公布。

今年“两会”时，蒋洪告诉法治周末记者，根据他的调研，如果以100分为满分的话，目前财政的透明度总体情况为22分。

蒋洪介绍说，他今年带来的几个提案当中，第一个提案是建议撤销国保发(1997)5号文件《经济工作中国家秘密及密级具体范围的规定》。“这份文件把各级政策的预算收支以及历年的财政统计作为国家秘密，这与公共财政的改革方向是矛盾的”蒋洪说。

有媒体把2011年称为是中国财政史上具有里程碑意义的年份―――90多个中央部门首“晒”三公经费，公众也给予了很多掌声。

蒋洪表示，“三公”公开还需要说明经费统计的口径，目前已经公开的预算支出中，存在功能分类多、经济分类少的现象。他今年带来的第二份提案是建议公开预算支出时加强对经济分类信息的公开，“公众通过经济分类了解到具体花销，这对预算的监管非常重要”。

自2007年政府收支分类体系改革后，政府公共管理机构和事业型企业的一般预算收支、基金预算收支、债务预算、预算外收支和社会保险基金收支被纳入了统一的分类体系，并按照统一的标准，设置了收入分类、支出功能分类和支出经济分类。

而在2011年，多个中央部委及地方省厅公布的部门预算中，公开透明度虽大为提高，但是所公开的预算支出信息中，多为功能分类。

“功能分类主要是按照政府活动的目的划分，例如教育、医疗卫生、公共安全等。而经济分类就是根据支出的实际用途划分，人员工资、奖金、差旅、接待、会务、汽车购置等行为都在支出经济分类中。”蒋洪说。

“这样的支出分类是日常财务上最详细的记录，是最容易拿到的数据。支出经济分类是从另外一个维度审视预算支出。站在公众的立场上，这是编制一份让大家都看得懂的预算的最好动力。”蒋洪认为。

值得注意的是，预算公开，现行《预算法》并无相关规定，在2010年《预算法》第一版修改稿中虽提出公开，但规定“预算公开的具体内容由国务院规定”，这都无疑体现了权力之间的拉锯。

长期研究此问题的蒋洪手上也仅有第一版修订稿，尚未见到2011年底审议的草案。蒋洪建议应将预算法修订过程向全社会公开。

全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青则建议在预算法中增加预算公开章节，“只有立法了，才能有法可依”。

另据人大相关人士透露，代表委员的议案提案和建议，他们都非常重视，会给大家一个满意的结果。

《预算法》修订有助反腐

对1994年出台的《预算法》进行修订是久议之题，法律滞后于现实已是共识。

中国人民大学法学院朱大旗教授曾告诉法治周末记者，《预算法》通过之时还是市场经济初创时期。现在，公共财政改革已经从最初的构建框架发展到现在的完善公共财政体制，无论从实践，还是从理论来看，《预算法》的修改已是势在必行。政府预算编制、执行、监督等的一些实践和改革意图，也需要在《预算法》中得到体现。

中国真正意义上的公共财政预算改革是从1999年开始的，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，多年来财政预算出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。

《预算法》启动修改讨论是2004年，其后曾多次进行讨论，2007年亦曾有过一次未果的修改版，2010年的修改草案是由全国人大和财政部共同完成的，此后一直处于修订过程当中。

《预算法》修订和提交审议过程如此曲折的原因，“主要是因为这部法律影响面非常广，涉及各级政府以及政府和人大的财权分配，处理起来也很慎重”。几次参与预算法修订征求意见会议的人大代表叶青告诉法治周末记者。

从“公共财政”的角度出发，《预算法》是对政府收入和支出的权力进行约束的一部法律。

“从制度上来看，现行预算法确立的预算决算制度还是同级党委领导下的行政主导型的，预算制度还没有完全纳入人大监督的范围。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏曾向法治周末记者表示。

“修订预算法，应实现预算权力在政府与人大之间的合理配置，尤其应补强预算编制、审议机构，加强预算工作人员配备，提高政府与人大理财能力，促进预算编制的科学、合理、公平及预算审议的实质化，加强对权力运行的制约与监督。”朱大旗表示。

曾为中纪委副书记的刘锡荣，在中纪委待了10年多，如何防治腐败的问题一直在他的脑子里盘旋，“光靠自觉，不靠制度来管钱，那能管得住吗？”

刘锡荣提出要“五法反腐”，其中一部法律就是指《预算法》。“要铲除腐败产生的温床，预算法出来后，一大意义就是铲除了腐败的温床。”

刘锡荣告诉法治周末记者，大家寄予厚望的这部法要搞好，要真正体现人民当家作主。以法律的形式体现劳动人民在自己钱的问题上有发言权。

地方经验能否入法

多年来，虽然《预算法》的修改一直跌跌撞撞，但在地方，预算改革的试验一直也在进行，在地方预算改革的过程中，许多做法已然突破了现行《预算法》，但这些改革经验是否能吸纳进《预算法》修订过程中，尚无定论。

在预算公开方面，广州市财政局的预算公开、河南焦作的财政预算公开、四川省巴州区白庙乡的账务公开，都得到了良好的社会反响。而在河北、河南、上海等地预算实验中的民主恳谈会、提升人大代表权力的做法，也是突破。

在上海闵行，在政府编制预算时，不仅区人大财经工委提前介入预算编制，组织预算项目听证会，对政府预算安排草案进行评审，区政府也会邀请人大代表对一些实事工程和建设项目进行评审和筛选，并将人大代表的一些建议吸纳到预算中。而且，10名人大代表就可以提出预算修正案。不过，闵行的人大代表尚未将这一权力付诸实施。

在浙江省温岭市新河镇，自2006年开始，5名以上人大代表联名就可以提出预算修正案，修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分，新河人大代表在2006年、2007年人代会上，共提交了24份“预算修正议案”，其中有3份“预算修正议案”获得通过。

据蒋洪介绍，陕西、云南、广西等地已将经济分类的部门预算支出情况进行了公开，“但是这种试点并非普遍现象。”蒋洪说。

而湖北、山西、云南、海南、广东、河北等省份，通过地方立法，明确了人大具有预算修正权。近些年，广东省人大代表经常将这一权力付诸实施。

“受制于财事权分配的限制，目前地方的试验都面临着上位约束的问题，预算改革必须是自上而下，做好顶层设计。”蒋洪说。