涉案企业合规中的刑行衔接问题探析

2023年第03期    作者:文│刘华英 成隽捷    阅读 1,091 次

涉案企业合规改革试点工作已于2022年4月全面推开，随着涉案企业合规制度的日趋成熟，确保合规整改的有效性是下一步的重点工作。其中，对于依法可以不起诉但需在行政监管层面处理的案件，检察机关应向主管部门提出检察意见，这标志着涉案企业合规案件从“行刑衔接”同步进入“刑行衔接”实践的新探索阶段。

当前，各地检察机关在涉案企业合规实践中试行刑行衔接，并形成了试点阶段的操作路径和实践经验。然而，法律缺位、刑行处罚标准及合规标准不一、程序不畅等问题仍然制约着涉案企业合规案件中的刑行衔接。因此，本文将探析涉案企业合规背景下的刑行衔接实践现状、现实困境与发展方向等内容，希望对厘清该领域的相关问题有所裨益。

一、涉案企业合规中刑行衔接的路径分析

从各地检察机关的试点情况来看，刑行衔接突出合规层面的现实面向，从案件阶段与合规形态等方面突出差异性与创新性。

（一）涉案企业合规刑行衔接的现实面向

1. 保障合规有效性

确保涉案企业合规的有效性是刑行衔接的主要目标。从笔者对我国当前实践的观察与梳理来看，涉案企业的合规整改期限多为2—6个月，最长不超过一年。相较域外两年以上的期限（如美国），我国试点工作的合规整改期限偏短。加之要求企业在短时间内高质量地完成合规计划的制定、执行与验收，在实际操作过程中实现合规有效性的难度较大。涉案企业合规的目的绝非完成“头痛医头，脚痛医脚”的一次性短期改造，而是通过对涉案企业持续的跟踪监督，确保企业真正实现“一次合规，终生受益”，这就需要刑行衔接提供支撑。

2.提高合规吸引力

通过涉案企业合规获得刑事激励是涉案企业的关注点之一，而涉案企业合规赋能企业发展则需要突出合规的吸引力。从刑事激励层面来看，国内民营企业较为关注涉案人员的羁押状态，因为羁押将对企业经营造成直接影响，而刑事激励可有效避免该影响，但也存在“涉案企业合规”等于“合规不起诉”的认知误区。从最高检公布的典型案例来看，涉案企业合规整改有助于企业扩大规模、增加营收、顺利中标工程及项目、获得新投资、获评信用企业和合规示范企业等，故通过刑行衔接可以有效促进案件处理。

（二）从案件阶段看刑行衔接的实践路径

1. 侦查阶段的刑行衔接

侦查阶段的刑行衔接是指涉案企业在侦查阶段启动或者完成涉案企业合规整改，通过刑行衔接程序将合规整改的效果逐渐拓展至侦查阶段。与此有关的规范依据是全国工商联等多部门于2022年4月发布的《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》（以下简称《办法》），其中明确规定“人民检察院可以参考评估结论依法作出不批准逮捕、变更强制措施……的决定”。

在当前的涉案企业合规试点实践中，侦查阶段的刑行衔接已经出现，少数检察机关已逐步在侦查阶段中提前介入、引导侦查。如最高检公布的第二批企业合规典型案例中的“张家港S公司、雎某某销售假冒注册商标的商品案”，以检察机关介入侦查的形式开展个案会商，在对企业开展合规考察后，检察机关与公安机关同意企业开展合规建设。通过合规验收后，公安机关最终依据检察建议予以撤案处理。该案件的特殊之处在于自立案起已经超过两年，属于“挂案”状态，因此需要借助涉案企业合规机制进行处理。

2. 审查起诉阶段的刑行衔接

我国的涉案企业合规实践主要由检察机关在审查起诉阶段主导开展。《办法》规定：“人民检察院可以参考评估结论依法作出……不起诉的决定，提出从宽处罚的量刑建议，或者向有关主管机关提出从宽处罚、处分的检察意见。”该规定为审查起诉阶段的刑行衔接提供了规范基础。

在企业合规刑行衔接实践中，检察机关在合规整改结束后，通常都会及时与有关行政机关对涉案企业合规考察监管等事项进行沟通、协调，将企业的合规承诺、合规申请、合规计划、合规考核等相关材料一并移交行政机关，结合合规验收成果制发从宽处罚的检察意见或建议，由行政机关在不起诉后配合进行后续案件处理。例如，上海青浦检察院、苏州吴江检察院、嘉善检察院及三地应急管理局共同签署了《长三角生态绿色一体化发展示范区关于加强涉案企业合规行刑衔接的工作指引》，明确加强和健全行政执法与刑事司法的衔接，探索线索移送、负面清单、整改互认等协作方式。

（三）从合规形态看刑行衔接的实践路径

1. 从个案合规到行业合规

现实存在的部分涉企类犯罪行为并不是偶然发生的个别现象，而是普遍存在于整个行业中，仅针对个别企业的整改难以对行业起到警示与引导作用，个别企业涉嫌犯罪也暴露出行政机关可能存在对该行业监管不力的问题。因此，检察机关在涉案企业合规整改的同时或结束后，可进一步识别具有普遍性、常发性和相似性的行业合规风险，通过联合行政监管机关与行业协会，将个案经验形成可复制推广的类案模式，实现涉罪企业的个案合规向行业合规推进。

从各地实践情况来看，在“山东沂南县Y公司、姚某明等人串通投标案”（最高检第二批企业合规典型案例）中，检察机关针对招投标领域存在的合规问题，向财政、教育、市场监管部门发出检察建议。张家港市检察院在办理的多起密封件企业涉嫌生产、销售假冒注册商标的商品案中，就行业共性问题调研、协商，由该市密封件行业商会统筹全行业开展合规。部分地区还基于个案合规经验形成了行业合规文件，如广州市检察院发布《广州市跨境电商行业合规指引》、金华市婺城区检察院制定《金华市机动车检测行业合规建设公约》、深圳市坪山区检察院出台《深圳市坪山区生物医药企业刑事合规工作指引》等。

2.从行刑衔接到刑行衔接

涉案企业合规的刑行衔接除了包括进入刑事诉讼程序后的刑行衔接，还包括未进入刑事诉讼程序的刑行衔接回转。除公安机关立案侦查的路径外，还包括行政机关在调查过程中将发现的企业违法线索移送司法机关，即所谓的行刑衔接。然而，涉案企业合规机制的启动需要进一步完善刑行衔接。即行政机关将线索移送司法机关后，双方需要根据情形进行衔接：（1）对于构成犯罪、符合合规机制适用条件的企业，开展涉案企业合规整改；（2）对于构成犯罪、不符合合规机制适用条件的企业，提起公诉；（3）对于不构成犯罪、符合合规机制适用条件的企业，制发检察建议，由企业或行政主管部门开展自主合规；（4）对于不构成犯罪、不符合合规机制适用条件的企业，退回行政机关予以行政处罚（详见图1）。总体来看，相较于第四种模式的单纯退回，第三种模式为涉案企业自主合规整改提供了空间，也更有利于企业的持续发展。

从地方实践情况来看，无锡市惠山区人民检察院出台的《涉税案件企业合规工作衔接办法》规定：“对于需依法作出行政处罚的民营企业，符合合规考察条件且民营企业自愿进行合规的，可联合开展行政合规……”在事前自主合规的推进过程中，如何将更多的非涉案企业纳入合规制度始终是一个难题。而上述第三种模式以前置行政违法为契机与切入点，为涉案却非涉罪企业敲响警钟；虽然案件未正式进入刑事司法程序，但也足以引起企业重视。此时，相比于行政处罚，通过合规“以改代罚”并给予积极的合规评价能更好地促进企业健康发展；同时，相比于完全由企业自主整改的任意性，行政主管机关的介入也能更好地保障合规的有效性。该模式为行政处罚阶段非涉罪企业的自主行政合规提供了新的实践路径，也为合规制度领域延伸了全新的适用空间。

二、涉案企业合规中刑行衔接的问题分析

通过对涉案企业合规试点阶段的刑行衔接路径分析不难发现，无论是案件阶段还是合规形态，均可能在法律适用、处罚标准、衔接程序、合规标准等方面存在相关问题。

（一）刑行衔接的法律适用不明确

《办法》虽然为企业合规刑行衔接提供了制度基础与基本路径，但我国并未对企业合规正式立法，在刑事和行政的合规适用关系上仍存在一定的模糊性。《办法》在刑事与行政适用之间使用了“或者”关系，即二者择一适用；这对于已经基于评估结论作出不起诉决定或提出从宽量刑建议的刑事案件后续是否可以继续就行政处罚提出从宽意见，在文义解释上并不明确。

从地方层面来看，浙江省发布的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估工作机制的意见（试行）》为该类情形提供了另一条思路——对于涉案企业刑事程序终结后需予以行政处罚的案件，人民检察院应将合规考察报告副本移送相应行政机关，并视情形以检察建议或其他适当方式，建议行政机关对涉案企业减轻或免除处罚；行政机关对企业合规情况和检察机关建议进行评估后，原则上应对涉案企业减轻或免除处罚。即检察机关在刑事程序终结后，可结合合规情况向行政机关建议从宽处罚，合规验收结论可同时在刑事与行政阶段适用，分别予以激励。

（二）刑行处罚标准不统一

刑事与行政处罚的方式与标准也是刑行衔接的核心难点问题。我国的刑事与行政处罚采取双轨执法体制，刑事处罚侧重于犯罪打击与惩治，行政处罚则更兼具恢复行政管理秩序；刑事处罚主要以人身罚、财产罚为主，而行政处罚中往往还包含资格罚，如责令停产停业、吊销许可证或营业执照、取消招投标资格、降低信用等级等。

一般而言，刑事处罚作为最后的司法手段，具有更强的威慑力度，但上述资格罚会对企业经营造成更重的打击。若开展涉案合规的企业在最小化刑事诉讼带来的负面影响后，却又因行政处罚而难以继续经营，则合规制度本身将失去意义。因此，在同种处罚的范畴内，刑行处罚之间的标准仍需保持协调。在不起诉的案件中，之后的行政处罚也应综合企业情况进行适当的从宽处理，遵循刑事与行政处罚效果的一体化。

（三）刑行衔接程序不畅

检察机关并不享有行政处罚权，在作出不起诉决定后，通常需要向相关行政机关提请作出对应的行政处罚，以实现合规从刑事到行政的“最后一公里”。然而，实践中的合规主要由检察机关主导并推进，行政机关在本质上并没有直接开展监管与推动行政合规的意愿与权限。行政机关在涉案企业合规整改后，往往仅满足于行政处罚权的实现，并未推进合规的后续适用与扩展。如此，已完成的合规无法获得有效评价，后续的合规运行欠缺持续监管，行政领域的自主合规又得不到激励，刑行衔接程序仅停留在行政处罚的衔接，而无法真正渗透至合规领域。

此外，一般案件的刑行处理顺序往往是先进行刑事处理，再移送回行政机关进行行政处罚。但部分案件中可能涉及行政机关先实施处罚再移送司法机关，此时由于行政处罚已经作出，在企业完成合规整改后，行政机关应如何重新对其违法行为及合规情况进行综合评价、合规效果在程序上应当如何实现则成为新的难题。依据《办法》，检察机关应向行政主管部门提出从宽或从严的检察意见。但检察意见作为非诉讼行为，不具备法律上的强制效力，检察机关无法直接执行，相关部门与单位亦不负有强制执行的义务。行政机关收到相关文书后的具体裁量与适用仍具有较大不稳定性，实际执行效果仍依赖于个别行政机关的自觉，而无法将合规互认稳定地纳入刑行衔接流程中。

（四）刑行衔接的合规标准问题

在企业合规的大量行政犯中，刑事不法与行政不法往往存在法益侵害方面的同质性，而二者的主要区别在于法益侵害的程度。刑事处罚的立案追诉、定罪量刑标准与行政处罚的标准并不一致，基于此，涉案企业合规整改主要是对涉案企业进行“去犯罪化”治理，但一个消除了刑事犯罪风险的合规计划却未必能彻底预防行政违法风险。从这一角度而言，行政机关对于消除违法的合规要求更加严格，而标准的落差也导致了企业合规刑行衔接的制度缝隙。合规整改的效果若未达到减轻处罚的程度，行政机关或是被迫采纳检察建议，或是在行政处罚作出后仍需开展新一轮的补充合规整改。前者将会显著削弱刑行衔接中行政机关的实质参与，后者则无疑将导致司法资源的重复浪费。刑事诉讼与行政处理的合规整改标准不一致，也为涉案企业合规整改后的刑行衔接带来了处理障碍。

三、涉案企业合规中刑行衔接的发展前瞻

（一）推动涉案企业合规立法

当前，我国正在积极推动涉案企业合规立法。一方面，在检察机关不起诉后向相应行政主管部门制发检察建议或意见的模式下，行政机关需要重新启动行政处罚程序，往往会造成时间长、效率低以及材料移交、合规标准互认等障碍。因此，需要首先将涉案企业合规制度正式纳入《刑事诉讼法》，才能更好地在制度层面与其他法律及程序开展联动，进一步明确移送主体、处理期限、救济方式等具体衔接问题。

另一方面，未来可能进一步通过立法形成行政处罚与刑事处罚一体化的责任制度，增设作为罚金替代措施的“刑事罚”，使检察机关有权结合合规效果、行政处罚等因素，直接责令被不起诉主体缴纳一定数额的罚款，从而有效避免刑行衔接过程中产生的问题，在实质上实现“刑行一体”。

（二）刑行衔接中的合规互认

关于当前实践中的合规互认，在通常情况下，行政机关均会采纳检察建议，在综合企业合规整改情况后，以此为依据对企业从宽处罚、减免罚金。例如在大庆市人民检察院办理的某涉税合规案件中，在企业合规考察通过并作出不起诉决定后，为最大限度保护企业权益，检察机关进一步向大庆市税务局稽查局移送了企业合规整改相关材料，建议考量当事人对其经营的企业开展有效合规整改的情节，对企业作出从轻或减轻处罚的决定。最终，税务机关采纳了该建议，对企业予以从轻处罚。

同时，合规互认除了包括对于有效合规的优待外，还应包括对于合规不规范的责任追究。当前的企业合规制度中，尚欠缺如附条件不起诉中的撤销不起诉，以及缓刑中的撤销缓刑等机制。合规验收通过后，一旦作出不起诉决定及宽缓量刑判决，即便后续查明企业并未有效进行持续的合规运行，对于已经作出的刑事激励也无法进行救济；在企业无新的明显违法行为或尚不足以构成犯罪的情况下，司法机关也无法恢复对其的刑事制裁。而行政主管机关则可以发挥自身的监管优势，对企业的不合规运行及时予以相应的行政处罚，成为防范合规走过场的一道有力保障，强化合规的严肃性。

（三）事前合规中的合规互认

本文主要讨论涉案企业合规整改后的刑行衔接合规互认机制，事后的合规激励最终旨在建立预防犯罪的合规管理体系。由于事前阶段尚无检察机关、第三方组织的介入，行政机关在这一环节的作用将尤为重要。只有完善事前合规的行刑互认，强化行刑激励一体化，才能进一步推动事后合规向事前合规迈进。

地方实践方面，目前已有部分地区将视野延伸至事前合规领域。如广州市检察院以广州市“专精特新”企业、广州市民营领军企业等“白名单”为依托，探索建立了企业合规日常考评认证机制。“白名单”企业一旦涉案，则可优先适用企业合规制度并作为从宽处理情节，给予企业事前自主整改的动力与空间。同样值得借鉴的有，浙江省衢州市在《关于在化工企业建立预防性刑事合规制度的暂行办法（试行）》的基础上，确定了首批预防性刑事合规试点企业名单。根据该办法，企业可向检察机关提出自行制定刑事合规计划，在制定合规计划的过程中可参照第三方机制委托专业机构协助，在开展合规整改后由行政主管部门进行专门审查并纳入名单；在企业涉嫌犯罪后，对企业直接负责主管人员和其他责任人员原则上采取取保候审等非羁押措施，并在审查起诉阶段原则上作不起诉处理。上述地方实践均为事前合规的刑事激励提供了较为明确和可操作的实践指引。

（四）建立刑行一致的合规标准

如上所述，笔者认为，在行政领域的合规适用上，首先应基于刑事处理结果保持对合规的一致性态度，对于已在刑事诉讼阶段通过合规整改的涉案企业应在原则上避免作出资格罚，以保障企业的正常经营。而在具体法益侵害量的裁量空间上，为了有效协调司法机关与行政机关对于合规认定标准不一致的问题，检察机关应尽早协调行政主管机关及时介入，在合规计划制定阶段从行政违法处理的角度提出专业意见与整改方向；在合规整改结束验收时，检察机关也应邀请行政主管部门联合验收。在计划制定与验收评估两个阶段充分发表意见，在涉案企业合规整改的过程中即纳入行政处理的合规意见与标准，将为后续行政机关的合规适用减少不确定性。

在减免幅度上，行政机关则可以对合规整改成果进行综合评定，形成更加明确、具体的从轻细项指标。例如，部分地区的第三方组织会对合规结果作出“优秀”“良好”“合格”“通过”等分级评估结论，或者基于各细项指标在0~100分之间给予综合评定，不同的评估结论／分数区间对应不同的减免幅度。同时，检察机关也应积极与各行政机关沟通，在不同行业间（如税务、海关、市场监管等）形成相对一致的从宽适用标准。

在合规整改结束后，为了确保合规的有效性与持续运行，检察机关可联合行政机关对涉案企业开展合规回访、合规“回头看”、合规跟踪监督等“后合规”监管，并充分发挥行政机关的主管优势，促进后续跟进监管责任与对应行政监管部门的进一步有效衔接。

结语

随着企业合规的进一步发展，涉案企业合规制度的实践重心逐渐向刑行衔接倾斜。完善刑行衔接不仅能保障企业合规的有效性，合规阶段与效果的扩张更能进一步提高合规的吸引力。未来，应进一步通过推动企业合规立法、完善刑行衔接合规互认、推动事前合规刑行衔接、建立统一刑行合规标准等，真正实现从个案合规到行业合规、从事后合规到事前合规、从“小合规”到“大合规”的终极目标。

刘华英

北京国枫（上海）律师事务所合伙人，上海市律师协会刑诉法与刑事辩护业务研究委员会委员，浙江省金华市第八届政协委员

业务方向：刑事合规、刑事辩护、政企合作项目合规管理

成隽捷

北京国枫（上海）律师事务所律师

业务方向：刑事辩护、刑事合规、企业合规管理