前言 

从2019年12月初，在武汉发现首例新冠肺炎病人，至2020年1月23日武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部宣布：自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。恢复时间另行通告。[1]如今，新冠肺炎疫情在我国已历时3月有余，武汉市乃至湖北省至今仍尚未解禁。 

新冠肺炎的传染性，导致2020年1月29日全国31个省市（指四个直辖市、五个自治区、二十二个省，不含两个特别行政区和台湾省，以下所指“各省市”为31个省市区）区启动突发重大公共卫生事件一级响应，当时的西藏自治区仅有1例，也启动了一级响应。1月31日WHO通报，中国本次新型冠状病毒肺炎疫情构成国际关注的突发公共卫生事件。在党中央的集中统一领导下，全国上下众志成城、全力防治，疫情防控工作取得明显成效，截止2020年3月31日，全国大陆省市除北京市、天津市、河北省及湖北省之外，其余27省份下调应急响应级别，将一级响应降为二级甚至更低[2]。       

在整个疫情防控过程中，一级响应的应急管理体制起到了至关重要的作用，由国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理使新冠肺炎疫情得到有效控制。由此引起了笔者的关注，通过对我国相关法律法规和各省市区相关法规的系统梳理，笔者对一级响应的情况有所了解，但也发现一些问题。本文拟通过相关法律法规及各省市突发公共卫生事件应急预案中响应机制的规定进行梳理，总结目前存在的问题，并就所发现的问题提出建议，以期对我国突发事件响应机制的完善能够有所助益。 

一、相关概念

1.突发事件及特别重大（Ⅰ级）公共卫生事件的等级规定

1.1 突发事件的概念

根据2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定：突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

1.2 突发公共卫生事件的分级

《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.3条“突发公共卫生事件的分级”中，则对突发公共卫生事件的等级作出进一步的规定：根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。

1.3 特别重大突发公共卫生事件的种类

《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.3“突发公共卫生事件的分级”中，采用列举的方式，概括规定出特别重大突发公共卫生事件的七个种类，即： (1)肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上的省份，并有进一步扩散趋势。 (2)发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势。 (3)涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势。(4)发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或发现我国已消灭的传染病重新流行。 (5)发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件。 (6)周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件。(7)国务院卫生行政部门认定的其他特别重大突发公共卫生事件。

1.4新冠肺炎属于第（2）类特别重大突发公共卫生事件

而此次发生的新型冠状病毒肺炎，正属于其中的第（2）类“发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势。”根据《中华人民共和国传染病防治法》第3条、第4规定，新冠肺炎属于乙类传染病，采取甲类传染病的预防、控制措施。这足以看出此次新冠肺炎的严重性。

2.响应、应急响应级别及其程序

2.1 响应的概念

“响应”一词，在相关法律法规中并没有明确的定义。笔者查阅《现代汉语词典》，其中对“响应”的解释为：响应是一个汉语词汇，读作xiǎng yìng。指其如回响的应答声，如“响应你的要求“。具体意思是：1、回声响应。2、比喻应答敏捷。3、反应。4、赞同；支持；追随。5、应验。

结合对《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》及各省市地方应急预案的梳理，笔者认为此处的“响应”，应理解为“反应”，即对突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作。《国家突发公共事件总体应急预案》第3.2.3条中，即规定“对于先期处置未能有效控制事态的特别重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作”。

2.2 应急响应级别

《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律法规中，并没有明确规定响应分级标准，而是只是对突发公共事件（包括突发公共卫生事件），根据其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。《国家突发公共事件总体应急预案》第3.1.1条，则针对可能发生的突发事件的预测分析结果，依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。在各省市的应急预案中，对响应级别的规定，较为混乱，以北京市、上海市和西藏自治区为例，上海市突发公共卫生事件应急预案明确规定：“本市突发公共卫生事件响应等级分为四级：Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级，分别应对特别重大、重大、较大和一般突发公共卫生事件。”北京市则比较模糊，虽也提到Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级的处理，但并未明确对应特别重大、重大、较大或一般等突发事件响应的等级。西藏自治区等地则未对响应级别作出规定，只是陈述一般、较大、重大、特别重大突发公共卫生事件发生时，各级政府应该采取什么的措施。关于各省市的具体规定，本文将在第二部分详细展示。

2.3 应急响应程序

所谓应急响应程序，是指负责主体依据相关规定，在特定时间、情形下对突发事件采取相应措施的一种进程。该程序既包括应急响应的启动、调整和终止。

应急响应的启动：特别重大突发公共卫生事件应急处理工作由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施，事发地省级人民政府应按照国务院或国务院有关部门的统一部署，结合本地区实际情况，组织协调市（地）、县（市）人民政府开展突发公共事件的应急处理工作。

特别重大级别以下的突发公共卫生事件的等级标准由各地方自行制定，其应急处理工作由地方各级人民政府负责组织实施。超出本级应急处置能力时，地方各级人民政府要及时报请上级人民政府和有关部门提供指导和支持。

应急响应的级别调整：发生突发公共卫生事件时，事发地的县级、市（地）级、省级人民政府及其有关部门按照分级响应的原则，作出相应级别应急反应。同时，要遵循突发公共卫生事件发生发展的客观规律，结合实际情况和预防控制工作的需要，及时调整预警和反应级别，以有效控制事件，减少危害和影响。要根据不同类别突发公共卫生事件的性质和特点，注重分析事件的发展趋势，对事态和影响不断扩大的事件，应及时升级预警和反应级别；对范围局限、不会进一步扩散的事件，应相应降低反应级别，及时撤销预警。

应急响应的终止：突发公共卫生事件隐患或相关危险因素消除，或末例传染病病例发生后经过最长潜伏期无新的病例出现。

二、各省市制定突发公共卫生事件专项应急预案的现状

笔者对31个省市制定突发公共卫生事件应急预案的立法现状进行检索，情况如下：

1.有无突发公共卫生事件专项应急预案立法

1.1 未制定突发公共卫生事件专项应急预案的省市

笔者通过各省市人民政府官网及威科先行法律网站，对应急预案进行检索，发现河南省并无突发公共卫生事件专项应急预案，根据相关新闻报道，其启动一级响应的依据是《河南省突发公共事件总体应急预案》[3]。

1.2 有制定突发公共卫生事件专项应急预案但未能检索到内容的省市

重庆、黑龙江、吉林、山东、湖南五省市，虽根据新闻报道及官方文件等材料，均显示已制定《突发公共卫生事件应急预案》，且启动一级响应亦是以此为依据，但笔者多次尝试，均未能检索到相关内容，对于其具体规定，亦是无从得知。

1.3 检索到已制定突发公共卫生事件专项应急预案省市的情况

各省市制定的公共卫生事件专项应急预案，大多数制定于2010年之前，如青海省、江苏省、甘肃省、河北省、云南省制定于2003年至2006年之间。天津、湖北、安徽、广东、广西、海南、贵州六省市于2010年后进行修订，其中贵州省突发公共卫生事件于2018年1月11日实施，2011年1月7日的旧版同时废止，这是目前为止笔者检索到的制定时间最新，内容规定较为详细的专项应急预案。

综上，31个省市中30个制定了公共卫生事件专项应急预案，5个省市通过其官网及其他可靠途径未能见检索到相关内容，25个制定公共卫生事件专项应急预案的省市，除了6个省市在2010年后有修正，其他省市制定时间早于2010年。

2.各省市突发公共卫生事件专项应急预案中，对应急响应机制作出明确规定的情况

北京、上海、天津、山西、浙江、福建、海南、贵州、四川、陕西等10个省市对响应机制有明确规定。其余省份则仅规定对突发重大公共卫生事件进行“应急反应”，对启动应急响应没有具体规定。

3.对响应启动主体作出明确规定的情况

3.1 在可检索到的专项应急预案中，对一级响应启动主体作出明确规定的情况

国家层面（全国突发公共卫生事件应急指挥部），省市级有十个：北京市（市应急委）、新疆自治区（省政府）、山西省（国务院、省政府、省政府有关部门根据情况不同，均可启动）、安徽省（省应急指挥部）、浙江省（省政府）、湖北省（卫生应急指挥部指挥长主持会商会决定）、福建省（省政府可启动一级和2级响应）、贵州省（省政府）、云南省（省政府）、甘肃省（国务院和卫生部启动国家应急预案）。

3.2 可以启动一级响应的主体，可分为几类，具体见下图：

3.3 新闻报道中实际启动一级响应的主体，见下图：

4.一级响应的启动条件及程序

4.1 一级响应启动的前提条件

一级响应启动的前提条件，各省规定较为统一，即突发特别重大公共卫生事件，有所区别的只是字词上的不同，比如《北京市突发公共卫生事件应急预案》的表述为“市突发公共卫生事件应急指挥部办公室接到特别重大突发公共卫生事件报告后，立即上报市应急委，由市应急委报经国务院或者国家突发公共卫生事件应急指挥部批准后启动Ⅰ级应急响应。”《甘肃省突发公共卫生事件应急预案》中的表述为：“突发公共卫生事件发生时，事发地县市区、市州和省政府及其有关部门按照分级反应原则，作出相应级别应急反应。”而《贵州省突发公共卫生事件应急预案》中则既没有用“……后”，也没有用“……时”，直接表述为：“发生特别重大、重大级别突发公共卫生事件……”。但无论如何表述，启动一级响应的前提条件都是特别重大的公共卫生事件已经发生。

4.2 启动一级响应程序各省市有所不同

根据已检索到的25个省市突发公共卫生事件专项应急预案，有较为明确规定的，以北京市、贵州省、安徽省为例。北京市启动一级响应的程序是：（1）下级相关部门将突发公共卫生事件的信息报告，向市突发公共卫生事件应急指挥部办公室进行报告；（2）市突发公共卫生事件应急指挥部办公室将收到的报告，立即上报给市应急委；（3）由市应急委报经国务院或者国家突发公共卫生事件应急指挥部；（4）国务院或者国家突发公共卫生事件应急指挥部批准启动一级响应；（5）启动一级响应。贵州省则为：（1）事发地人民政府按照信息报送规定上报事件信息和先期处置情况；（2）收到报信息后，省应急指挥部办公室按照分级响应原则，向省政府提出启动一级建议，并报经国务院批准；（3）国务院批准后，由省应急指挥部发布并启动一级响应。安徽省启动一级响应的程序则是：（1）发生特别重大、重大突发公共卫生事件；（2）由省卫生计生委提出启动建议，并报请省应急指挥部批准；（3）省应急指挥部批准后，分别启动Ⅰ级、Ⅱ级应急响应，并向国务院卫生计生行政部门报告。启动一级应急响应后，到终止一级响应，这过程中随着疫情的有效控制，各省市根据各自实际情况有降级调整。

5.一级响应的调整、终止

5.1 有无应急响应调整、终止规定

在已检索到的专项应急预案中，有“应急响应终止”相关的规定，未见有应急响应等级调整的具体规定。启动应急响应一级有严格规定，则终止或降级一级响应亦应履行相关程序。

5.2 应急响应终止的条件

突发公共卫生事件应急反应的终止条件，因为在《国家突发公共卫生事件应急预案》中有明确规定，大部分各省市参照其规定。在笔者所检索到的各省市应急预案中，新疆、山西、江苏、青海四省未有规定之外，其余省是主要内容均为：突发公共卫生事件隐患或相关危险因素消除，或末例传染病病例发生后经过最长潜伏期无新的病例出现。

5.3 响应等级调整、终止的主体

5.3.1 应急预案中规定的终止主体

专项应急预案中对应急响应终止有明确规定的主体主要有：（1）国务院卫生行政部门；（2）国务院或国家相关应急指挥机构；（3）省级政府；（4）省应急委、省专项应急指挥机构。具体检索情况详见下图：

5.3.2 新闻报道中实际调整应急响应等级的主体

从新闻报道中可以看到，实际调整应急响应等级的主体主要有：省级政府和疫情防控工作领导小组（或应急指挥部），个别地方是省委常委。截止2020年3月31日，湖北、北京、天津、河北四省市仍未降级。具体检索情况见下图：

  

三、目前存在的主要问题

通过以上检索，笔者发现各省市在突发公共卫生事件专项应急预案的立法及具体规定，以及在实际执行中，都存在一些问题。总结如下：

1.省级突发公共卫生事件专项应急预案缺失

突发事件管理基于“分级管理，重心下移”确立了属地管理为主的应急体制。省级突发公共卫生事件应急预案是本行政区域处理突发公共卫生事件的重要依据，地方“二次立法”的缺失极易导致处理突发公共卫生事件时的混乱无序，进而无法保障人民的生命财产安全和促进经济平稳加快发展及社会和谐稳定。

2.突发公共卫生事件专项预案制定年份较早，已无法与时代及其他法律匹配

从检索到的省级应急预案来看，大多数均制定于2010年之前，只有贵州、天津、广西、海南四个省市于2010年后进行了修订，这明显跟不上飞速发展的时代。陈旧过时的应急预案，导致危机状态下启动行政应急措施，采取紧急救助、安置、保护、保障等行为失去及时有效性。

3.对启动一级响应的主体、程序规定较为混乱

一般来说，一级响应由国务院组织实施，各省级人民政府在国务院统一领导和指挥下组织协调省内应急处置工作。

各省市在其突发公共卫生事件专项应急预案中规定，可以启动一级响应的主体有：国务院、卫生部、省级人民政府、省级应急指挥部、卫生应急指挥部指挥长主持会商会等五个主体类型。[4]

对于启动一级响应程序的规定，有的由国务院或者国家突发公共卫生事件应急指挥部批准启动一级响应的；有的由国务院批准后，由省应急指挥部发布并启动一级响应的；有的由省应急指挥部批准后，分别启动Ⅰ级、Ⅱ级应急响应，并向国务院卫生计生行政部门报告的。

4.实际应急响应启动主体和规定不相符

根据笔者的检索，在一级响应的启动主体中，仅有新疆维吾尔族自治区、山西省（规定国务院、省政府及省级卫生行政部门，均可以根据情况启动一级响应。）、安徽省、浙江省、云南省五省市自治区实际启动一级响应的主体和应急预案中规定主体一致。其中15个省市实际由该省级政府作出启动，而在应急预案中明确规定由省政府启动的仅有新疆维吾尔族自治区、山西省、浙江省、福建省、云南省五个省（自治区）。在预案中规定应报经国务院和卫生部批准启动的省份（山西[5]、甘肃[6]），在相关的新闻报道中，未见其履行了上述程序。这就产生两个问题：（1）已经制定的应急预案成了一纸空文，权威不再，就很难再指导其他部门展开工作；（2）相关政府之间容易形成级别的僭越，即下级政府代替上级政府作出重大决定，或上级政府权力下探代为履行了下级部门的职务，不但容易造成政府管理秩序的混乱，也损害政府的权威形象，降低实际疫情防控工作效率。

5.应急响应等级调整、终止的主体及其程序规定存在不明确及冲突之处

在笔者检索到的应急预案和实际的新闻报道中，各省市专项应急预案应急响应终止主体：（1）国务院卫生行政部门；（2）国务院或国家相关应急指挥机构；（3）省级政府；（4）省应急委、省专项应急指挥机构。实际调整应急响应等级的主体主要有：省级政府和疫情防控工作领导小组（或应急指挥部），个别地方是省委常委。

在已检索到的专项应急预案中，有“应急响应终止”相关的规定，未见有应急响应等级调整的具体规定。启动应急响应一级有严格规定，则终止或降级一级响应亦应履行相关程序。

存在上述问题的省市区政府暴露出没有依法治国，依法行政的不足。

四、完善建议

针对上述问题，笔者建议采取以下措施进行完善，以供参考：

1.尽快制定或修订《突发公共卫生事件应急预案》

突发公共卫生事件相较于其他突发事件，有其特殊性，比如传染性以及长期性等，应当有专门的应急预案进行详细的规定。随着时代的发展，制定较早的应急预案也可能存在过时或者与其他相关法律法规无法顺利衔接的问题。

笔者建议相关省市应当紧跟时代潮流，尽快制定或修订本省市突发公共卫生事件应急预案。

2.启动一级响应的主体应为中央政府

按照事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，毫无疑问新冠肺炎疫情为突发特别重大公共卫生事件。一级响应由国务院组织实施，各省级人民政府在国务院统一领导和指挥下组织协调省内应急处置工作。

随着疫情的范围、性质和危害程度有所降低，应对疫情的组织实施部门也随之下调。调整为二级响应，由省级人民政府领导和指挥本行政区域内的应急处置工作；调整为三级响应，由市级人民政府领导和指挥本行政区域内的应急处置工作；调整为四级响应，由县级人民政府领导和指挥本行政区域内的应急处置工作。上一级人民政府可根据实际情况给予下级人民政府指导和支持。下一级政府的调整应向上一级政府报批同意后，作出调整决定并予以公布。

3.启动、调整、终止应急响应等级应有相应的标准和程序

各级人民政府也在国家预案的基础上，结合各自实际情况制订地方突发公共卫生事件应急预案。

各级突发公共卫生事件应急响应的级别均为四级，国家预案中仅对一级（特别重大）事件的标准进行规定，各级人民政府在制订应急预案的过程中，对于不同级别事件的标准因自身实际略有不同。

4.有关部门在处理疫情工作时，应严格依照法律法规和应急预案规定的职权范围行使权力

5.各省市亦应做好政务公开，在官网公布，并做到便利查询和下载

在笔者对31个省市区突发公共卫生事件应急专项预案的检索中，通过政府官网检索到的应急预案是12个，其中福建省、贵州省二省的应急预案是在其下级地市政府网站上检索到的。重庆市、黑龙江省、吉林省、山东省、湖南省五个重要的省市，通过各种网络渠道均检索不到。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第九条之规定，《突发公共卫生事件应急预案》属于政府应当主动公开的信息。因此，笔者建议各省、市、自治区应在各自官方网站，将新制定或修订的《突发公共卫生事件应急预案》进行公开并提供便利的搜索和下载功能，以便于民众了解和学习，也便于相关工作人员明确自己职责及权利范围，提高突发事件的应对能力。 

五、结语

新冠肺炎疫情爆发以来，至2020年1月29日，全国除港澳台外的31个省市自治区全部启动一级响应，时至3月31日，已经启动一级响应的各省市，除湖北、北京、天津、河北四省市外，已纷纷调整应急响应等级，降为二级、三级甚至四级的响应状态。

为有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害，指导和规范各类突发公共卫生事件的应急处理工作，最大程度地减少突发公共卫生事件对公众健康造成的危害，保障公众身心健康与生命安全。

保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。完善突发公共卫生事件响应机制是刻不容缓之事。

新冠肺炎疫情防控尚未完全结束，我们仍需众志成城，共克时艰。

[1] 山东广播电视台闪电新闻客户端官方帐号“闪电新闻”2020年1月23日新闻《武汉封城！》网址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656533144489558467&wfr=spider&for=pc

[2] 新浪财经2010年03月23日新闻：《27省区市下调应急响应级别 京津冀鄂仍为一级》网址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661948252475333839&wfr=spider&for=pc

[3] 映象新闻：《河南启动重大突发公共卫生事件一级响应》，网址：http://news.hnr.cn/202003/07/100535.html

[4] 见本文3.2可以启动一级响应的主体图表

[5]人民日报海外网报道：《山西省启动一级响应》，网址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656690713533201181&wfr=spider&for=pc

[6]环球网《甘肃启动一级响应》，网址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656680381474347944&wfr=spider&for=pc