电力是企业生产、人民生活和城市运行不可或缺的重要能源。维护电力安全、保障电网正常运行对本市经济社会发展、城市安全和社会稳定具有极其重要的意义。为此，上海市人大常委会于2015年12月30日表决通过《上海市供用电条例》（下称：“《条例》”），以加强本市电力供应与使用管理，促进安全、经济、合理地供电和用电，保障供电、用电各方的合法权益。《条例》将于2016年6月1日生效实施。

上海市律师协会社会公共服务业务研究委员会（下称“委员会”）积极参与到《条例》的起草工作中，为本市社会公共服务领域法律制度建言献策。

2016年3月4日下午，委员会召开专题解读会，由副主任张磊介绍《条例》的出台背景、主要创新内容以及对社会公共服务领域法治建设的影响。委员会主任马永健、副主任郑震捷等19名委员参加并讨论。

一、出台背景

一是在国家政策层面，电力体制改革进入深水区和加速通道。2015年3月15日，中共中央国务院颁布（中发[2015]9号）《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，标志着新一轮电力体制改革全面启动，其重点在于 “管住中间、放开两头”。“管住中间”是指对具有自然垄断属性的输配电网环节加强政府监管，价格由政府制定，确保电网公平开放、市场公平交易；“放开两头”是指在发电侧和售电侧实行市场开放准入，引入竞争，放开用户选择权，形成多买多卖的市场格局。价格由市场形成，发挥市场配置资源的决定性作用。2015年11月26日，《关于推进电力市场建设的实施意见》等6个配套文件正式颁布，标志着新一轮电改进入加速通道。

二是在地方政策层面，停电纳入本市强化社会综合治理和环境整治的保障措施。2014年7月28日，市城乡建设和管理委员会、市司法局等九部门联合发布《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》，要求对用于生产经营的违法建筑，供水、供电、供气等单位应当停止供水、供电、供气服务。2015年7月1日，市环保局、市司法局等十部门联合发布《关于进一步加强本市部分区域生态环境综合治理工作的实施意见》，要求对拒不整改的企业和个人，供电、供水、供气等市政公用企业配合采取停电、停水、停气等工作措施。

上述政策实施过程中涌现的成功经验、重要结论、现实矛盾和具体问题，亟待在立法环节予以总结、固化、平衡和解决。

二、《条例》的主要创新内容

创新内容可细分为改革、安全、合同、服务四个方面。

改革方面的创新主要包括三点：一是明确供电设施是为全社会服务的公共基础设施（第三十五条），首次在地方性法规中揭示供电设施的公共属性；二是规定供电企业履行确保居民、农业、重要公用设施和公益性服务等用电的基本责任（第四条），明确供电企业应当提供电力普遍服务，保证基本供电，无歧视地提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务（第九条），首次在地方性法规中呼应国家电力体制改革要求，揭示供电服务的公共属性和保障属性；三是立法授权发展改革、规划国土、住房城乡建设、环境保护等部门对改扩建输变电项目简化审批程序（第三十一条）。

安全方面的创新主要包括四点：一是规定供用电应当遵循安全可靠、高效有序、保障民生、节能减排、服务便利的原则，促进经济结构调整和产业转型升级（第五条），明确供用电合同的外部性约束；二是明确市经济和信息化委员会有权制订有序用电的总体方案，供电企业执行停限电的，应当按照有序用电方案确定的序位和措施进行（第十四条）；三是在供用电安全保障工作中，明确重要电力用户（在国家或者本市的社会、政治、经济中占有重要地位，中断供电可能造成人身伤亡、较大环境污染、较大政治影响、较大经济损失、社会公共秩序严重混乱的用户）、供电企业以及政府三方的责任和界面第十九条、第二十条）；四是创设了特殊停电机制，要求对存在违法搭建、非法占用土地、严重环境污染、严重消防安全隐患的企业用户按照法定程序和要求中止供电（第十六条）。

合同方面的创新主要目的在于解决本市居民用电无合同可依以及居民用电合同难以一一协商签订的现实问题。首次在地方性法规中明确将居民用电格式合同纳入强制听证范围，要求市经济和信息化委员会组织召开听证会听取公众、社会团体和相关利益方的意见，明确格式合同应提交市市场监督局和市经济和信息化委员会备案（第八条）。

服务方面的创新主要是结合本市实际情况，从平衡供用电双方权利义务角度，加重供电企业责任，具体包括四个方面：一是明确用户对电表计量有异议的，有权委托计量检定机构检定，经检定后异议成立的，检定费由供电企业承担（第二十四条）；二是规定供电企业计划检修应提前7天在相关社区、网站、服务软件上公告停电区域、停电线路和停电时间；三是严格限定供电企业抢修到达现场的法定时限要求，规定外环线内必须接报后60分钟内到达现场，外环线外90分钟内到达现场（第十三条）；四是通过列举方式禁止供电企业损害用户权益（第十七条）。

三、《条例》对社会公共服务领域法治建设的影响

鉴于《条例》的大量创新性制度设计，对本市乃至全国的社会公共服务立法都会产生示范效应。而在公共产品、公共服务的法理研究方面，这种示范效应尤为明显。从法理角度，《条例》正面论述了两个核心关系：一是市场竞争和社会保障之间的关系；二是在公共服务领域内，行政权（公权力）与合同权利（私权利）之间的关系。

关于市场竞争和社会保障之间的关系，《条例》旗帜鲜明地表明：提供社会公共产品（服务）的责任在于政府，国有企业是政府承担社会公共产品供给责任的重要载体。社会公共产品（服务）具有普遍服务和保底供应的特性，应当保证农业、居民、重要公用事业和公益性服务以可接受的价格获得基本的电力供应。基本供应以外的产品或服务可以通过市场化的方式实现，但在市场失灵或市场主体履约不能的情况下，政府及政府指定的国有企业应当承担托底责任。

关于在公共服务领域内的行政权（公权力）与合同权利（私权利）之间的关系，《条例》设计了大量机制允许行政权在特定的情形下介入合同关系，其中尤以第十六条规定的特殊停电机制和第八条规定的居民用电格式合同纳入强制听证为标志。

居民用电格式合同纳入强制听证主要是为了加重供电企业责任，各方争议不大；而行政机关能否命令供用电合同暂时停止履行，理论界和实务界尚未形成普遍共识。

在委员会委员的讨论中，持否定意见的观点主要包括：

1、供用电合同属于私法范畴，停电与否应由双方在合同中明确约定，行政权不应干预；

2、地方性法规不宜设定基本民事权利和义务；

3、大量由政府主导的停电将导致政企不分，与电力体制改革目标不相吻合；

4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定不得违反规定中断供水、供热、供气、供电，地方性法规应当与上位法相匹配。

持肯定方面的意见则包括：

1、11.22青岛输油管道爆炸事故、8.12天津港爆炸事故表明，在公共安全领域行政权介入私法关系的必要性；

2、《民法通则》、《合同法》均在总则中明确规定，民事活动（合同）不得损害公共利益，如果供用电合同的具体条款及其执行对合同双方均有利，但损害社会公共利益或危害公共安全的，即便合同双方没有约定，法律法规也应当对其进行干预；

3、用电权基于一定的房屋土地权利，实践中没有脱离房屋土地的用电权，供用电设施是实现房屋土地完整功能的重要附属设施，因此房屋土地的所有权或使用权是主权利，用电权是从权利。主权利依法受限制的，从权利自然也应当受限；

4、2014年修订的《安全生产法》第六十七条以及《上海市大气污染条例》第一百〇二条已有类似先例，因此在法律法规有明确规定的前提下，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款禁止的“违反规定中断供电”。

讨论中，委员们认识到：在公共服务领域，行政权（公权力）与合同权利（私权利）之间的关系是比较核心敏感的问题，正、反两方的观点都存在一定的合理性，而任何对现状的改变都需要智慧和勇气。《条例》直面核心敏感问题，建章立制，体现出本届市人大务实的工作作风以及弥补城市安全短板的坚定决心。从这个角度，也可以看出未来本市社会公共服务领域立法的总体方向。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

 

供稿：上海市律师协会社会公共服务业务研究委员会

执笔：张  磊  上海市申达律师事务所

马永健  上海市联合律师事务所