空气清洁离不开法治保障

2014年第01期    作者:李 镔 吴荣良 崔 嵬    阅读 6,189 次

本期主持：  李    镔  上海市理诚律师事务所高级合伙人、上海市律师协会环境资源业务研究委员会副主任

嘉        宾：  吴荣良  上海金茂律师事务所合伙人、上海市律师协会环境资源业务研究委员会副主任

                   崔    嵬  上海致格律师事务所合伙人、上海市律师协会环境资源业务研究委员会委员

文字整理：  历武璀

 

        入冬以来，中国一百多个城市连续雾霾，严重损害人们的身体健康。据统计，从去年的冬天到今年的春天，全国有30多个城市出现了不同程度的雾霾天气，其中，北京的空气污染更是再三的爆表，出现了46天的雾霾天，是近六十年来最高的。而近年来上海每年出现重度霾大约四五天，霾天气主要出现在12月份和1月份。特别是去年进入12月以来，上海市遭遇2013年以来最严重的一轮雾霾污染。如何治理雾霾，保障空气质量，保障人民群众的健康，这是一个综合性的课题。本期咖吧邀请市律协环境资源业务研究委员会的几位委员来谈谈空气清洁的法治保障。

 

大气污染防治法急需修改

　　李  镔：目前国家对于《大气污染防治法》的修改也已经提到日程上来，今天首先讨论，对于大气污染防治法的修改是不是已经到了非常迫切的地步。首先请崔律师就自己对《大气污染防治法》的修改发表看法。

　　崔  嵬：大气污染既是一个技术问题，更是一个社会问题。作为法律人，应当从社会学、法律规范角度来思考这一问题。我提出如下几点思考和建议：

　　首先，《中华人民共和国大气污染防治法》作为防治大气污染为数不多的法律，急需修改。该法上一次修改是2000年，至今已经13年。较当时而言，现今大气污染问题的广度、深度、持续性已经十分严重，与13年前的情形有天壤之别。我国的《大气污染防治法》到了必须修改的时候了。

　　其次，在大气污染防治方面，要赋予环保行政部门更大的职权。据不完全统计，大气污染防治涉及行政部门众多，至少包括环保部、发改委、科技部、工信部、财政部、建设部、交通部、商务部、能源局、质监局等部门，涉及的利益纵横交错。环保部门往往面临“巧妇难为无米之炊”的困境。比如，汽车燃油质量标准偏低众所周知，但是并不是技术问题，而是话语权问题。燃油质量标准制定的权力掌握在质监部门手中，且实际被石化企业所“绑架”。从成本来说，油品标准提高意味着成本提高，企业就没有改善油品质量的动力。即使环保部门有提高燃油品质的意愿，也难以实现。

　　最后，在防范大气污染方面，应当打破行政区划边界，代之以大气污染相对集中区域（如长三角、珠三角、京津冀）作为职能部门行政权力的边界。现行规定的是各个地方县以上的人民政府负责各地区环保问题，但是大气污染具有流动性的特点，发源地和受害地可能分属两地。在山西产生的污染，对北京的大气造成影响，单靠北京的治理解决不了污染源的问题。虽然《大气污染防治行动计划》中提及“建立区域协作机制”，但是并没有从行政架构方面彻底解决此问题。不同地域之间的行政部门互不隶属，单靠“协作”很难解决和监督。可以考虑在大气污染严重、相对集中的区域建立区域性的大气污染防治机构，如京津冀大气污染防治局等机构，统一行政管理。但是，现在的法律制度下找不到相关依据，大家还是各自为政，造成利益不均，谁也不听谁的。对于立法的修订，以上是我的想法。

　　李  镔：结构上采用一个时髦的类比，是类似于三中全会提出的国家安全委员会的架构，跨区域、跨部门的监察、建议甚至是决策机构。

　　崔  嵬：对，在这方面，环保部应该有个类似一票否决的权力。比如，国务院其他部委，只要违反环保治理方面的法律，环保部应该有权力提出质询，其他部委必须作出回应。虽然这些部委在行政等级上是平级的，但是在环境保护治理方面，环保部应该有一个更高的权力。只有做到这个程度，才会有一定的作用。从另一个角度而言，如果赋予环保部门更大的权力，则也需要防范可能由此带来某些环保部门的“权力寻租”以及“地方保护”的问题，这也需要制度设计上的制衡和监督。

　　李  镔：实际上，原有的《大气污染防治法》，包括现有的法律法规，都主要规定二氧化硫、大的颗粒物、PM10、燃煤和酸雨是主要的防治对象。现在，PM2.5、氮氧化物、扬尘，已经形成了一个新的污染防治重点对象。现有的法律没有相关的规定，新的情况出现，法律必须要跟进。

　　吴荣良：关于《大气污染防治法》的修改，全国人大常委会在在２０１３年１０月３０日公布五年立法规划中，已经将《大气污染防治法》的修改列为第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。同时，我们还应密切关注到《环境保护法》这部环保基本法的修改。这部法律全国人大常委会已经进行了三审，还将进一步审议。环保基本法修改的争议中一个非常重要的问题就是政府要承担起更明确的环境保护的责任。环境污染的问题不仅仅是环保部能够解决的问题，需要各级政府负起责任。现有的《大气污染防治法》过于简单，缺乏一些相应的刚性约束。所以，现在无论是大气污染防治法还是环境保护法的修订，都需要明确政府的环境保护责任，让政府能够确确实实地依据法律履行自己的职责。

       在《大气污染防治法》的修订过程中，有必要借鉴美国的《清洁空气法》。美国最早在１９５５年出台《空气污染控制法》，类似于我国《大气污染防治法》的作用，着重强调的是污染防治。到１９６３年，出台了《清洁空气法》，同样将污染控制作为一个很重要的方面，同时，对不同质量的空气划分等级，对空气污染的不同因子进行区分，而且对各个因子的主管部分的划分作出了非常详细的规定。到后面１９６７年又出台了新的《空气质量控制法》。在当时，这些立法都没能有效控制美国的空气污染，主要原因是缺少有效的管理体制，州和联邦政府在标准和法律的执行等问题上存在较大矛盾。另一重要原因是州政府出于地方利益考虑，对空气污染控制采取消极态度。为有效控制空气污染，美国国会在１９７０年通过了具有划时代意义的《清洁空气法》，该法大大加强了联邦政府的权力，美国环保署也于１９７０年宣告成立。这以后，《清洁空气法》又经多次修改和完善，其中重要的两次修订是在１９７７年和１９９０年。到现在，《清洁空气法》是美国控制大气污染的基本法律依据。在法律修订的频率上，美国几乎每隔几年都会根据大气污染的实际情况对法律作出较大的修订以适应新情况。相比之下，我国《环境保护法》是１９８９年颁行的，现在已经２０多年了，最近几年才开始修订，大气污染防治法也是十几年了才开始修订，所以，从法律的更新和修订的频率来说是非常缓慢的。我国现在污染的情况已经非常严重，如何从污染控制到清洁空气，我们不仅仅是思考如何将污染控制住，还需要思考怎么样将空气变得更好。这个也还需要更多的思考，需要我们做更多的工作。

　　崔  嵬：我这里有一个数据，美国的《清洁空气法》的字数是６０万字，２７０个条款。对照我们现行的《大气污染防治法》，只有８５００个字，６６个条款。论字数，连人家的零头都没有。

 

如何通过法律对大气污染源进行控制和管理

　　李  镔：吴律师已经讲到了污染源的问题，其中汽车尾气的排放占了一定的比例。在这种情况下，如何有效地降低汽车尾气的污染排放，这不仅是环保部的工作。我总结认为，对汽车污染，要改变汽车污染的排放，要从几个方面来做：第一，汽车发动机要进步，发动机的进步可以减少汽车尾气的污染；第二，燃油质量要提高。我们现在燃油的质量和国外燃油的质量相比是有差距的。第三，尾气排放控制。我们现阶段还做不到将所有尾气排放不合格的汽车都报废，所以，可以投入一定的资金，在尾气排放管上，增加一些减少尾气污染的装置。首先从技术控制上，尽量减少对大气的污染。这样的细节不仅仅是环保部都能够做到的，单个个体也可以对污染控制做出贡献。正如崔律师所说，大气污染整治需要提高到到国家安全和民族健康的高度来考虑。

　　吴荣良：社会共同解决环境治理问题非常重要，就像大力发展公共交通，对城市来讲也是非常重要的一个方面。解决环境问题同时也解决交通拥堵问题。

    崔  嵬：像最近，北京想停掉两元地铁票价，说财政负担不起。这就反映了决策者在考虑环保和经济问题时，孰先孰后的核心问题。从环保角度而言，两元地铁票不仅不应该停，还应向全部公共交通行业和全国推广。公共交通运输量大、污染小，多一个人坐公共交通，就可能少一个人开车。光考虑两元票价，不考虑汽车多导致的尾气排放和交通拥堵，短期内能够缓解财政压力，但是透支了国民健康，孰轻孰重呢？公共交通应当回归低价、便捷、快速的本质，这才是缓解大气污染的正道。

　　李  镔：我们都知道北京是实行限行的，但不是因为环境保护的原因，而是因为交通拥堵。如果要在环保的角度上对车辆进行限行，我们还可以采取些什么措施？我国在2013年3月份，发布了一个《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》，对全国地区47个城市主城区的火电、钢铁、石化行业现有企业以及燃煤锅炉项目执行大气污染物特别排放限值，提出了比一般排放限制更加严格的要求。这对大气污染防治法的实施是很有帮助的。

　　吴荣良：正如前所说，在美国的清洁空气法中，除了联邦环保署主导国家空气质量标准的制定，还要求州制定实施计划。州实施计划的核心是就是排放限值（包括空气污染物的排放速率、数量和浓度等），还有达标计划和时间表、其他措施。在排放限制方面，还提出一个“技术强制”，即州实施计划把符合国家空气质量标准的排放限值规定在通过一定的先进技术才能够达到的水平上，至于具体采取什么技术达到，要求污染者自己选择或者发明。这就迫使污染者采取先进的污染控制技术。这样的措施可以逐渐减少污染的量，到最后能够达到一个较为稳定的总量控制，保持空气的质量水平。从地方来看，最近《上海市实施《中华人民共和国大气污染防治法》管理办法》也正在修订当中，说明上海对这方面的问题是比较重视的。从国家立法的层面来说，还需要一个更加原则性的思路，仅仅是小的修改或补充难以遏制现在恶化的环境。

　　李  镔：除了汽车尾气的排放，煤炭、秸秆的燃烧也是造成PM2.5的一个重要来源。美国《纽约时报》等媒体报道称，美国一项最新研究显示，根据1980-2000年的数据，中国北方人的预期寿命平均比南方人少，主要原因就是中国北方由于普遍使用煤炭取暖导致空气污染。下面请大家从能源消费结构的角度来谈谈大气污染的影响。

　　吴荣良：煤在我国的能源消费中占很大比重，从用电的角度来看，南方是较多使用水力发电，北方主要是煤炭。从近年的报道和统计数据来看，雾霾天气今年在上海非常严重，实际上，在北方某些区域前些年就相当严重了。相比较而言，北方的空气污染程度比南方要更加厉害。这个问题如何从法律的制定和能源结构的调整方面解决，需要我们做更多的思考。现在还面临很大的难度，但是这是事关每一个人生存的最根本的事，无论有多困难，我们要想办法克服，并且要达到一些可以量化的指标，对政府来说，提出了更高的要求。

　　崔  嵬：燃煤消费的情况，南北方确实不太一样。秦岭淮河以北，冬天大多是通过煤炭烧暖气来取暖的，产生的废气较多。另外北方在冬季降雨偏少，空气的流动性差。几种因素加在一起，就特别容易造成扬尘和雾霾天。

 

关于《大气污染防治行动计划》

　　李  镔：2013年9月12日，号称“中国有史以来最为严格”的《大气污染防治行动计划》由国务院正式公布。大家觉得，该文件的颁布能否解决我国的大气污染问题。

    崔  嵬：我认为能起到一定作用，但是不能根本解决。该文件看似大张旗鼓，实际硬伤累累。首先，作为如此重要的国家战略性文件，至少应当以全国人大或常委会的名义通过和颁布。但是，该计划仅以国务院的名义颁布，且以“计划”的政策形式出台，层级太低。其次，该计划仅是五年的短期计划，但是，从国家战略角度，并结合西方发达国家的治理经验，国家应当建立中长期计划，而且长期计划至少应当在５０年以上。治标与治本应当相互结合。最后，该计划着眼重点是目前污染严重的京津冀、长三角、珠三角，在前瞻性方面欠缺。作为国家战略，应当预料到大气污染的未来发展趋势。例如，前述三个地区作为经济发达地区，经过若干年治理，污染严重的企业或者改造、或者搬迁。但是，这些污染企业仍可能将被内地欠发达地区所欢迎。最终只是实现了污染的搬迁，而不是彻底治理。

　　吴荣良：我认为定５年的计划是有理由的，老百姓其实挺害怕一下拿出一个２０年的计划，一届政府的任期就是５年，人们不知道２０年后会是一个什么样子，再长无法考核。如果一届政府在其任期内承诺将环境治理到什么程度，目前大气污染这么严重，老百姓期待可以在短时间之内可以直观的看见效果。长期的计划不是不要，应该将长期和近期、中期的目标结合起来比较合理。

　　李  镔：环境治理上升到国家政策的角度，不仅仅是一届政府应该完成的事情，这是一个长期的过程，政府应该明确，在未来20年、30年内，环境质量要达到什么程度。另外，从官员考核的角度来说，应该将环境治理的考核纳入官员考核中，比重甚至要比GDP更重要。众所周知，北京在2008年奥运会期间的空气是非常好的，当时在北京及其周边省市采取了一个区域联防联控，这说明，在国家的统一协调下，有效地控制了空气污染。所以不是没有办法，如果这些联防联控得到法律的确认，在区域的范围内的大气污染还是可以得到控制的。

　　崔  嵬：我认为，不远的将来北京的大气环境一定大为改善，因为国家已经下定决心要做。改善大气质量不是技术上做不到，而在于想不想做，但是其他地方怎么办？我国的东西差距、城乡差距巨大，面临的目标和诉求是不同的。欠发达地区可能会担心大家都谈环保，经济怎么办。在现阶段，我国不可能完全抛开经济去改善环保，现在的问题是环保和经济怎么平衡，怎么让两者获得平衡的发展。

　　吴荣良：经济发展也是很重要的。现阶段，对企业来说，第一是要保证一个企业怎么做到达标排放，这个是最基本的要求。现在还是有很多企业没有做到达标排放，这个和政府部门，包括环保部门的监管不力，有很大关系。第二，在达标的基础上怎么样继续往下降。这个一方面是需要立法和相关标准的制定，另外也是需要政府组织一些政鼓励政策，如排污权交易，鼓励那些排污控制已经做得很好的企业，能够将减少的排污指标转化为经济效益。从一开始水污染的排污权交易，到最近的碳排放交易，这些制度现阶段发展得还不够。应尽快建立这些排污权交易制度，通过经济杠杆的方式促进企业的环保工作，能够在很大程度上改善环境状况。

　　崔  嵬：这就是让环保和市场结合起来。除了大棒，还要有胡萝卜。大棒就是惩罚，胡萝卜就是利导，市场化、环保事业盈利化是解决环保问题的重点之一。　

 

关于大气污染的公益诉讼的可能性

　　李  镔：近几年来，环保部门也是有所为的，但是效果不明显。当人们的环保意识越来越强的时候，出现了这种污染情况，公益组织是否可以提起诉讼呢？

　　吴荣良：首先，要从法律的层面来赋予一些环境保护组织可以提起公益诉讼的权利。通过提起诉讼和法院的判决，能够将这些案例流传下来，对企业和政府能够带来一定的影响力。具体在大气污染防治法和环境保护法的修改中，应该思考怎么确立环保组织，特别是环境公益组织在公益诉讼中的主体地位。现在从环境保护法的修改审议的最新消息看，已经能够看到有一些放开，但仍然仅限于“国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”，显然放开的力度还很不够。应该赋予更多的组织提起公益诉讼的权利，除了大气污染防治法中明确可以提起公益诉讼主体相应地位，还应明确违反该等法律应负起的责任。通过诉讼和法院判决的途径，让企业和排污者感到压力，并认识到环境的重要性。

　　崔  嵬：虽然我国民事诉讼法第五十五条规定了有条件的民事公益诉讼制度，但是在诉讼主体方面仍然顾虑重重。甚至环境保护法修正案草案居然意图将环境污染公益诉讼的主体限定为中华环保联合会，由此可见我国立法者在环保公益诉讼方面的矛盾心情。目前，对于环境侵权案件，只能由被侵权人或利害关系人提起民事或行政诉讼。事实上，我国距离公益诉讼、以及台湾的公民诉讼还距离遥远。

　　李  镔：如果环境保护法最终确立环保公益诉讼只能由中华环保联合会提起，立法者有必要回答公众的疑问———为什么只有这一个组织呢？

　　吴荣良：这个公益诉讼的问题，从法律的角度不仅仅要解决公益诉讼主体的问题，这只是第一个问题。解决了公益诉讼原告的问题后，如果真的有赔偿，这个费用怎么使用，怎么监管，这是一系列的问题，还需要进一步探讨。另外，还有举证问题。比如大气污染案件，鉴于大气流动性特点，如果提出公益诉讼，则寻找污染源十分困难。

　　李  镔：现在我国在法院审判制度上也在改进，有些地方的中级人民法院下成立了环保法庭，是集中民事、行政和刑事于一体的审判机构。国家和各个政府机构都在积极地采取行动，这也会让大家越来越觉得环保是个非常重要的问题。

　　崔  嵬：现在其实每个人都是环境污染的受害者，只是有些地方更加明显。在这些污染严重的地方，人民更加关注污染治理的问题，从一定程度上也加快了环境污染治理的速度。大气污染问题不是技术难题，而是社会治理难题。不是客观上做不到，而是主观上愿不愿意去做。从我国的现状来看，大气污染事关“环保”和“经济”两大主题。环保连着国民健康，经济连着就业和财富。要解决大气污染问题，应当辩证务实地进行权衡，既不能因噎废食，又不能急功近利。但是，要以保护国民健康为底线。

　　李  镔：好的，希望我们的咖吧也能够帮助提高大家对于环保的关注程度，感谢两位嘉宾的参与。●

       （本文内容根据录音整理，为嘉宾个人观点）