争议焦点：1.房屋拆迁安置中，调换的产权房屋是否必须与被拆迁房屋建筑面积一致？2.房屋拆迁安置中，被安置人如何认定？

  案件名称：房屋拆迁安置补偿合同纠纷

  案号：上海市静安区人民法院(2018)沪0106民初26838号；上海市第二中级人民法院（2018）沪02民终11544号

  法院观点：1.无政策规定调换的产权房屋必须与被拆迁房屋建筑面积一致。被安置人与某土地储备中心签订的房屋拆迁安置补偿合同有效。2.房屋拆迁裁决已认定拆迁房屋权利人，由于其已亡故，相关权利由其法定继承人继承。

一、案情简介

2007年8月7日，上海市某区土地储备中心取得房屋拆迁许可证，对本市某地区房屋实施拆迁。马某一的母亲黄某所有宅基地上的XXX号房屋位于上述拆迁范围内，该房屋占地面积120平方米，建筑面积240平方米。2010年3月12日，因黄某已于2004年去世，上海市某区建设和交通委员会遂以黄某的五个子女，即马某一、马某二、马某三、马某四、马某五为被申请人，就系争房屋作出房屋拆迁裁决。2014年4月3日，马某三、马某四和马某五分别签署承诺书，确认系争房屋属马某一、马某二所有，三人放弃对该房产主张权利，动迁事宜由马某一、马某二负责处理。

2017年1月6日，马某一签字确认继承系争房屋中有证建筑面积的一半即120平方米，另有阳台12.15平方米，有证棚舍23平方米，无证面积20.36平方米，并于同日与某区土地储备中心签订《上海市征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议》。协议约定：马某一所有的XXX号房屋，建筑面积为120平方米；经评估，房屋建安重置单价结合成新为人民币581、421、384元(以下金额均以人民币计算)每平方米建筑面积；被拆除房屋同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价1,350元，价格补贴500元每平方米建筑面积；某区土地储备中心应当支付马某一货币补偿款291,720元，棚舍和其他附属物补偿款计226,452.34元，以及搬家补助费、设备迁移费、奖励费、临时安置补贴费等，合计为435,012.34元。该协议由双方签字盖章，并已履行完毕。

2018年，马某一以系争房屋建筑面积为480平方米，且妻儿未得到安置补偿为由，将某区土地储备中心诉至法院，要求确认动迁安置协议无效。

一审宣判后，马某一以系争房屋的建筑面积为120平方米，却仅安置其一套85平方米的房屋，未拆一还一，且根据母亲签署的家庭分割协议，120平方米房屋应当属于其夫妻及2个儿子共4人的共同财产，现其他共有人未得到安置为由，提起上诉。

 

二、处理结果

一审法院认为：第一，依法成立的合同受法律保护。某区土地储备中心依据房屋拆迁许可证进行拆迁，协议双方按照相关法律规定及基地拆迁政策签订安置协议，其内容合法，不存在法定的合同无效情形，且马某一对协议的实际履行印证了其对协议效力的确认。第二，马某一在庭审中主张系争房屋建筑面积应为480平方米，但未能提供证据予以证明。第三，马某一认为某区土地储备中心未对其妻儿进行安置补偿，但某区土地储备中心提供的证据证明马某一的妻儿已在他处获得拆迁安置补偿，故被诉协议并不存在损害马某一合法利益的情形。法院据此判决：驳回马某一的诉讼请求。

二审法院认为：第一，根据上海市某区建设和交通委员会曾作出的房屋拆迁裁决，已认定被拆迁房屋属于马某一的母亲黄某所有，黄某2004年过世后由其5位子女继承共有，后经协调确定黄某名下建筑面积240平方米的宅基地房屋由马某一、马某二二人各继承120平方米，上诉人马某一遂于2017年1月6日与某区土地储备中心签订了安置协议，马某二也另行与中心签订了安置协议。故上诉人马某一称被拆迁房屋属于其夫妻及2个儿子的共同财产，被上诉人未安置其他共有人的意见并无事实依据。第二，上诉人马某一称被上诉人某区土地储备中心安置的某路85平方米房屋未到120平方米，不符合“拆一还一”政策，应当补足差额面积，但上诉人并未提供相关政策规定。第三，双方签订的协议并不存在法定的无效情形且已实际履行，上诉人马某一要求确认该协议无效于法无据。二审法院判决：驳回马某一上诉，维持原判。

 

三、法律分析

近年来，为顺应我国乡村振兴战略的要求，不断推进农村现代化和新兴城镇化建设，农村集体土地拆迁、征收的数量不断增加、范围不断扩大。集体土地征收拆迁日益成为人们关注的话题。然而，与国有土地征收拆迁制度相比，集体土地征收拆迁制度并不十分健全。我国集体土地房屋建设审批流程、要求及登记规范在过去较长时期内不规范、不完善，集体土地管理制度虽几经变迁，然各地集体土地实际情况纷繁复杂，征收政策、司法实践不尽相同，都为集体土地征收、拆迁过程中当事人合法合理的保障设置了重重阻碍。囿于本文篇幅有限，在此仅对本案例中涉及法律问题略做探讨。

1.房屋拆迁补偿安置协议效力认定问题

结合前述案件，本处讨论的房屋拆迁补偿安置协议的效力问题实质为：哪些情况下宅基地房屋的拆迁补偿安置协议可以认定为无效。要想明确这个问题，首先要探讨的是房屋拆迁补偿安置协议的性质，即该协议是属于民事合同还是行政合同，当事人是应当提起民事诉讼还是行政诉讼。然而对于这个问题，目前在司法实践中存在较大争议。一方面，在过去的司法实践中，往往把房屋拆迁补偿安置合同纠纷认定为民事纠纷。如，1996年最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》指出，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”2011年最高人民法院《民事案件案由规定》83项明确了房屋拆迁安置补偿合同纠纷为民事纠纷。同时，房地产开发公司等民事主体与被拆迁人订立拆迁安置补偿协议的事实，也使得安置协议具备了民事合同的特征。另一方面，也有不少地方法院以行政诉讼受理房屋拆迁补偿安置纠纷。尤其是房屋拆迁制度逐渐被征收制度取代后，房屋征收行为的前提是为了“实现公共利益”的要求，体现出了典型的行政行为要素。2017年修订的《行政诉讼法》更是明确将土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围，即：行政相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。在此，笔者认为，随着房屋征收制度的确立和行政诉讼法的调整，未来更应该明确房屋征收安置协议属于行政合同，有关纠纷按照行政诉讼进行，方才符合房屋征收安置协议行政强制性特征，也更有利于规范行政机关依法合规地开展房屋征收工作。

在目前对于房屋拆迁补偿安置协议的性质没有统一定论的情况下，如何才能更好的认定房屋拆迁补偿安置协议的效力，笔者认为可以通过综合民事合同无效情形和行政合同无效的情形来处理。根据《民法总则》、《合同法》规定，民事合同无效的情形主要有：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）当事人无民事行为能力；（六）违反法律、行政法规的强制性规定。根据《行政诉讼法》，作为一种行政行为的行政合同无效的情形是：（一）实施主体不具有行政主体资格，（二）存在没有依据等重大且明显违法情形。如前述案例中，由于本案是以民事诉讼结案，法院主要是以民事合同的角度考量了安置协议的效力问题，认定安置协议不存在无效的情形，但如果从行政合同角度出发，有关土地储备中心取得了相应的拆迁许可，在订立安置协议过程中也没有明显违法情形，所以也可以认定该安置协议是合法有效的。

2.宅基地土地上房屋拆迁安置中，被安置人确定的问题

被安置人的确定问题可以说是所有房屋拆迁安置过程中不可回避的核心问题，特别是在宅基地及地上房屋拆迁安置中，被安置人的确定往往与最终获得的补偿款密切相关。在前述案件中，马某一在一审、二审过程中也是多次就被安置人的确认提出质疑。就被安置人的确定来说，需要厘清两个问题：第一，宅基地土地上房屋拆迁安置中，被安置人确定的通常标准。第二，在特殊情况下，如原宅基地上房屋权利人亡故且未办理相应的权属登记变更手续，宅基地被征收拆迁时如何处理。  

对于第一个问题，《上海市人民政府关于印发<上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定>的通知》（沪府发[2011]75号） 第十二条规定，“征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。”宅基地上房屋拆迁安置中的被安置人主要有宅基地申请表和审核表上记载的成员（且拆迁公告发布前仍为该宅基地户口中人员）、宅基地使用权证上记载的使用权人、现有宅基地户口本中人员，且前述人员未在他处获得过拆迁安置补偿。

对于第二个问题，如本案中已经确定宅基地上房屋属于一人所有，且该人在拆迁征前已经死亡，根据《物权法》、《继承法》的关规定，房屋原权利人已经死亡的，动迁补偿款可依继承关系进行处理。《上海高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题解答》（沪高法民一（2004）3号）第十三条、上海市高级人民法院民一庭《关于审理宅基地房屋纠纷若干问的意见（试行）》（沪高法民一[2007]24号）第三条也规定：农村集体土地上建造的私有房屋被拆迁所获得的货币补偿款，由房屋所有权人均等分割。若一户中已无农村集体经济组织成员，或虽为农村集体经济组织成员，但在他处已取得宅基地使用权的，除集体经济组织明确表示反对外，该宅基地使用权的补偿款一般由该户房屋原权利人的继承人取得。最高人民法院关于印发《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》的通知第25条规定，被继承人死亡后遗产未分割前，遗产属各继承人共同共有。本案中，农村集体经济组织成员黄某死亡，该户已无其他农村集体经济组织成员。因该集体经济组织未明确表示反对，房屋货币补偿款及宅基地使用权的补偿款在分割前属于各继承人共同共有，依法应由其所有继承人均等分割。现行《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》中未明确各继承人是否应当被列为被安置对象，但可以参考上海市房屋动迁政策中有关私房拆迁的规定，产权人已故的，根据《中华人民共和国继承法》规定由继承人签约。马某一是法定继承人之一，依法应当获得拆迁补偿款。但其妻儿并非被继承人黄某的法定继承人，也未被登记在被拆迁房屋宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件中，且在他处获得过拆迁安置补偿，故无权获得系争房屋拆迁安置补偿款。

3.宅基地上房屋拆迁安置中，调换产权房的标准问题

前述案件中，原告曾提出调换产权房面积小于被拆迁房屋，认为不符合调换产权房“拆一换一”的政策。这种想法其实是对目前集体土地拆迁征收政策的误读。

“拆一还一”是人们对房屋拆迁征收安置补偿标准的一种通俗表述，实践中，房屋拆迁征收安置补偿标准也经历了一个发展变化的过程。早在1991年国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第78号)就有这样的表述，“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算。”，这也通常被认为是最早有关“拆一还一”政策的表述。之后，2001年的《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第３０５号）第二十三、二十四、二十五条，和现行的2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第第590号)第二十一条，都对该政策有了进一步的明确，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”集体土地拆迁征收制度借鉴了国有土地拆迁征收的该项规定。已失效的2002年《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》（沪府发〔2002〕13号）第六条以及现行《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发〔2011〕75号）第十三条均明确规定，被征地的村或者村民小组建制撤销的，宅基地使用人或者居住房屋所有人可以选择货币补偿，也可以选择产权房屋调换。选择产权房屋调换的，应当结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价。前款规定的货币补偿金额计算公式为：（房屋建安重置结合成新单价+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴）×房屋建筑面积。

因此，所谓“拆一还一”政策应当理解为，在选择产权房调换的安置补偿方案中，应当以房屋价值标准考量，根据货币补偿金额计算公式得出与补偿金同等价值的房屋。笔者认为这种做法更为合理，第一，由于动迁征收安置中，调换产权房通常是由征收单位统一征集或建造的房源，其房屋的设计、结构与被征收拆迁房屋往往不同，在实务中，要实现调换产权房与被拆迁征收房屋面积完全一致几乎是不可能的。第二，以被拆迁征收房屋面积为标准也不能真正地实现对被安置人的权利保障。房屋的面积、坐落位置、设计结构、建造年限等因素都会影响房屋的价值，因此，仅仅看面积一个因素，反而可能会侵害被安置人的利益。而以房屋现实价值为标准，既符合被安置人的实际居住需要，又能确保其拆迁利益不被侵害。当然，作为集体土地上的被安置人，也要认识到所谓“拆一还一”政策只是集体土地上房屋拆迁征收安置补偿的一部分，如《物权法》四十二条中提到的基于土地使用权的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活等要求，以及实务中，按照各地征收政策为征收对象在符合有关条件下设置的补偿费、奖励费、补助费等都是集体土地上房屋拆迁征收安置中可以争取的安置补偿。

 

小结：

综上，在我国现有集体土地征收制度设计不甚完备的情况下，处理具体房屋拆迁征收补偿协议纠纷过程中，既要以现有法律法规和地方性法规为依据，又要以各地司法实践和政策要求为参考，并结合集体土地登记、拆迁征收历史、现实状况等综合考虑。作为被征收集体土地，特别是宅基地上的有关当事人，需要更多地了解系争房屋及其附属房屋取得、建造的历史情况，以及当地具体的拆迁征收政策，才能在被安置的过程中更好地维护自身的合法权益。当然，笔者更期待的是，早日建立健全完善集体土地征收制度，提升集体土地征收规范的法律层级，明确征收过程中诸如征收安置协议的性质、被安置人的认定、安置补偿标准等核心问题，以保证行政机关在征收集体土地时有章可循，减少征收安置纠纷的发生，真正实现集体土地科学有序流转，进一步推动农村现代化建设。

 

 

附件：法律法规及政策

1．最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条：征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。

2．《土地管理法实施条例(2014修订)》第二十六条：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

3．上海市政府关于印发《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的通知（沪府发〔2011〕75号）第十三条：被征地的村或者村民小组建制撤销的，宅基地使用人或者居住房屋所有人可以选择货币补偿，也可以选择产权房屋调换。选择产权房屋调换的，应当结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价。前款规定的货币补偿金额计算公式为：（房屋建安重置结合成新单价+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴）×房屋建筑面积。本条及第十四条规定的单价，是指每平方米建筑面积的价格。本条及第十四条规定的房屋建安重置结合成新单价，由区（县）征地事务机构委托具有相应资质的估价机构评估；同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价及价格补贴标准，由房屋所在地的区（县）人民政府制定并公布。

4．《土地管理法实施条例》第二十六条：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

5．《合同法》五十二条：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

6．《物权法》第九条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。

7．《物权法》第十四条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。

8．《物权法》第十七条：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。

9．《物权法》第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

10．《物权法》第一百五十二条：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

11．《物权法》第一百五十三条：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

12．《继承法》第三条：遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：

（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料； （六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。

13．《继承法》第十条：遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。 第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。

14．《行政诉讼法（2017修订）》第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

15．最高人民法院关于印发《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》的通知第25条，被继承人死亡后遗产未分割，各继承人均未表示放弃继承，依据继承法第二十五条规定应视为均已接受继承，遗产属各继承人共同共有；当事人诉请享有继承权、主张分割遗产的纠纷案件，应参照共有财产分割的原则，不适用有关诉讼时效的规定。

16．《上海市人民政府关于印发<上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定>的通知》（沪府发[2011]75号） 第十二条，“征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。”

17．《上海高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题解答》（沪高法民一（2004）3号）十三、集体土地上私有房屋的拆迁补偿款，如何确定权利人?答：农村集体土地上建造的私有房屋被拆迁所获得的货币补偿款，由房屋所有权人均等分割。

18．上海市高级人民法院民一庭《关于审理宅基地房屋纠纷若干问的意见（试行）》（沪高法民一[2007]24号）第三条，鉴于农村宅基地使用权具有很强的身份属性，系农村集体经济组织无偿提供给本集体成员享有的，并且按户计算。当一户出现人口减少，宅基地仍是由一户中剩余的成员共同使用，宅基地使用权的补偿款则由该户剩余的成员共同所有。若该户已无农村集体经济组织成员，或虽为农村集体经济组织成员，但在他处已取得宅基地使用权的，该宅基地使用权的补偿款一般由该户房屋原权利人的继承人取得，但集体经济组织明确表示反对的除外。