本次新冠肺炎疫情抗疫中，中日两国采取了迥异的措施。“他山之石，可以攻玉。”试着了解一个与自己不同的国家，是我们认识、提升自己的必然途径；而深度思考法律与社会、文化之间的互动关系，在社会生活日益复杂化的今天，对律师来说无疑也是极为重要的课题。

为此，2020年6月10日晚，上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会通过线上视频会议的方式举办主题为“公共卫生紧急状态下的中日法律修订”讲座。本次讲座由日本京都大学法学博士、北京德和衡（上海）律师事务所法律顾问曹阳主讲。上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会主任江净，副主任黄淑红、顾崟涛、陆俐莎，委员会委员及本市律师等近四十余名参加。

曹阳博士深入讲解了中日两国抗疫的不同方式，两国公共卫生领域的法律现状，抗疫暴露出的问题点和对于法律修订的展望等内容。同时，就历史文化等法律之外的其他影响抗疫的因素进行了分析。

一、中日抗疫路线大不同

1、2020年中日抗疫“大事”简单回顾

 

 

2、中国的“突发公共卫生事件”和日本的“紧急事态”相应的具体措施

（1）中国的“突发公共卫生事件”

中国的“突发公共卫生事件”依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生应急条例》 、《国家突发公共卫生事件应急预案》等相关法规，由省级人民政府宣布和实施。首先，简单介绍一下上述三个法规的立法背景：

《突发公共卫生事件应急条例》是非典期间（2003年5月）由国务院发布实施的。这份被认为是“公共卫生事业转折点”的行政法规，从动议起草到正式发布实施只用了20多天。条例中规定，“国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准。”2006年2月，由卫生部制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》报请国务院批准后印发实施。预案中规定根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围，将突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。

《中华人民共和国突发事件应对法》则实施于2007年11月，是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。但其中涉及的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种，公共卫生事件只是其中的一个组成部分。最初,《突发事件应对法》是以《紧急状态法》的名称列入第十届全国人大常委会立法计划的，其中包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理。但后来由于立法资源的配置必须着眼于最急迫的社会需求，所以不再考虑紧急状态，而是集中规范普通的应急管理。

其中，根据《上海市突发公共卫生事件专项应急预案》规定，突发公共卫生事件应急状态下各级政府的职责如下：　

特别重大突发公共卫生事件应急处理工作由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施。重大突发公共卫生事件应急处理工作由上海市政府或上海市政府卫生行政部门和有关部门组织实施。重大级别以下的突发公共卫生事件应急处理工作则由区县人民政府负责组织实施。

各级政府的职责：

组织协调有关部门参与突发公共卫生事件的处置。

根据突发公共卫生事件处置需要，调集本行政区域内相关人员、物资、交通工具和相关设备、设施参与应急处置。

划定控制区域。甲类、乙类传染病暴发、流行时，各级政府报经上一级政府决定后，可以宣布疫区范围；经国务院同意，市政府可以对本市内甲类传染病疫区实施封锁。

控制疫情。依照有关法律、法规、规章的规定，在本行政区域内限制或停止集市、集会、影剧院演出、以及其他人群聚集的活动；视情组织停工、停业、停课；封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；临时征用房屋、交通工具以及相关设备和设施。

加强流动人口管理。开展流动人口流行病预防工作，落实控制措施，对传染病病人、疑似病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施，对密切接触者要视情采取集中或居家医学观察。

开展交通卫生检疫。组织铁路、交通、民航、港口等部门在交通站点设置临时交通卫生检疫站，对进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物等进行检疫查验，对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验，并移交地方卫生行政部门指定的机构。

发布信息。督促有关部门按照规定做好信息发布。

组织群防群控。督促街道、乡镇以及居委会、村委会协助卫生部门和其他部门、医疗机构搞好疫情信息的收集、报告，人员的分散隔离及公共卫生措施的实施。

维护社会稳定。组织有关部门保障商品供应，平抑物价，防止哄抢；严厉打击造谣传谣、哄抬物价、囤积居奇、制假售假等违法犯罪和扰乱社会治安的行为。

（2）日本的“紧急事态”

日本的“紧急事态”是依据《新型流感等对策特别措施法》启动的。在国民大部分未获得免疫的情况下，如果新型流感等在全国范围内急速蔓延，则很可能造成危重病情并给国民生活以及国民经济带来重大影响。为了应对这种情况，日本政府于2012年制定了《新型流感等对策特别措施法》。

 如下为日本宣布进入紧急事态的流程：

厚生劳动大臣公布新型流感等爆发，同时向首相报告相关情况。

                             

首相召开阁议，临时设置对策本部，并向国会报告并公示。首相任对策本部长。

              

对策本部长确认事态十分紧急时，发布紧急事态宣言并向国会报告。

             

首相宣告进入紧急状态后，各都道府县的知事（相当于各省省长）可以实施以下措施：

2020年4月6日，日本首相安倍在向记者宣布“紧急状态”时间表后，特别强调了：“我们不会像欧洲一些国家那样实施封城。”他举例说了三点：轻轨地铁、公交等公共交通不会停驶，超市、便利店等商业中心不会关门不会动用警力封锁道路。他解释说，实施紧急状态后，将会请求人们呆在家里，除紧急情之外，不要外出；政府将会下令关闭一些文化娱乐设施、夜店、卡拉OK等容易形成“三密”（空间密封、人员密集、亲密接触）的设施；学校开学将会延期。

东京都知事小池百合子对首相安倍的会见做了补充，她强调，一般餐饮店、酒店、公共浴场、金融机构等，只要采取一定的防止疫情扩散的应对措施，允许继续开店经营。但是，从小学到大学，包括补习学校，都将被要求停课放假。百货公司、购物中心、体育馆、保龄球馆、游泳池、健身房、居酒屋、电影院、夜总会与酒吧、老虎机赌博房、游戏中心、网吧、图书馆、美术馆、博物馆、体育场、驾校、理发店、美容院等将被要求停止营业。响应政府要求停业的场所，政府都会给予相应的经济补偿。

这里需要注意的是日本政府的请求其实并没有强制执行力。如果日本政府的“请求”遭到拒绝，知事可以进一步进行“指示”。知事发布“指示”时，会在当地政府主页上公布相关对象的名称，但这里的“指示”也没有罚则。

《新型流感等对策特别措施法》中明确规定了罚则的行为仅为两项：1、知事可以发出行政命令对食品和药品等必要的物资进行保管。对于不服从命令，隐藏、废弃物资的，依法可处以6个月以下的有期徒刑或30万日元以下的罚款。2、如果拒绝政府进入物资保管场所进行检查，可处以30万日元以下的罚款。

二、中日两国的传染病防治法比较

首先，梳理中日两国传染病防治法律制定的历史。

中   国	日  本
1911年制定《民政部拟定防疫章程》。 1951年4月，全国防疫专业会议制定了19种传染病防治方案、《法定传染病管理条例草案》以及相关规章制度。 1955年，卫生部颁布《传染病管理办法》，将传染病分为甲、乙两类，建立传染病疫情报告制度。 1978年，国务院发布了《急性传染病管理条例》。 1989年发布《中华人民共和国传染病防治法》，共7章41条。   2004年8月，国家对《传染病防治法》进行了大规模修订。修订后的《传染病防治法》共9章80条。	1897年，日本制定《传染病预防法》。 1999年现行《传染病预防与传染病患者的医疗法》实施。《传染病预防法》被废止，同时被废止的还有《性病预防法》、《后天性免疫不全症候群预防法》（即《艾滋预防法》），三法合并。 其后，该法又进行了几次修订。并于2007年合并了《结核病预防法》。

日本早期的《传染病预防法》以隔离患者、防止病情扩散的社会防御为中心内容。而现行的《传染病预防与传染病患者的医疗法》则提倡国家和自治体担负起为患者提供适当医疗的责任，更加重视患者的人权保护。该法前言部分就提及：我国过去曾存在着对麻风病人、艾滋病人等无缘由的歧视和偏见，“我们要深刻地认识到这个事实，在今后吸取教训……我们要尊重传染病患者的人权，确保为他们提供优良且合适的医疗，迅速精准地对应传染病。”

对比中日两国现行传染病防治法的内容，可以发现日本的《传染病预防法》对传染病有着更细致的分类和更有针对性的处置方法（7-11章）。除了已知传染病外，《传染病预防法》还特辟了章节对新型流感等传染病（第7章）、新传染病（第8章）的对应方式做了说明。而且其条文设置更加细致，每条法条下面都有多项说明条款；而中国的《传染病防治法》，其防控措施则远远严格于日本，其中“监督管理”（第6章）和“保障措施”（第7章）都单独成章，法律责任的规定也更加严格。可以说其管理方向更接近于日本早期的《传染病预防法》。

中    国 《中华人民共和国传染病防治法》  第一章  总则  第二章  传染病预防  第三章  疫情报告、通报和公布  第四章  疫情控制  第五章  医疗救治  第六章  监督管理  第七章  保障措施  第八章  法律责任  第九章  附则

日    本 《传染病预防与传染病患者的医疗法》     第一章  总则           第二章  基本方针     第三章 传染病相关信息的收集及公布     第四章  就业限制及其他措施     第五章  消毒及其他措施     第六章  医疗     第七章  新型流感等传染病     第八章  新传染病     第九章  结核     第十章  关于可能成为感染症病原体媒介动物的进口措施     第十一章  特定病原体等     第十二章  费用负担     第十三章  杂则     第十四章  罚则

三、两国在抗疫中暴露的问题点

中日两国虽然采取了截然不同的抗疫方式，但都取得了相当不错的成果。但两国在抗疫过程中也都暴露出了一些问题点。

中国最被人诟病的就是预警迟缓，政府部门权责不清的问题。公法学者已经有了大量论述，相关的法律修订工作也在纷纷展开。引用清华大学王晨光教授的研究，进行一下简单说明（详见下表）。

我国抗疫的两部主要法律依据《突发事件应对法》和《传染病防治法》之间存在着许多不一致。因为《突发事件应对法》的立法目的是“预防和减少突发事件的发生，……维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序”，它所要应对的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。传染病引起的公共卫生事件只是其中的一个部分。而《传染病防治法》的立法目的则是“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生”，其专业性更强一些，所以两者规定的责任主体、对应措施都存在着差异。

（摘自：王晨光《疫情防控法律体系优化的逻辑及展开》，《中外法学》2020年第三期。）

其次，是疫情防控下的个人权利保护问题。

疫情发生后，全国各地纷纷采取了“硬核”的应对方法，其中许多严重侵犯了公民的基本权利。例如曝光湖北返乡人员的个人信息、严禁外地返回人员进入城市小区、外地返回人员一律送隔离中心隔离，高昂费用则由本人承担，在村镇封村断路等。

而《突发事件应对法》的第十一条规定：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

疫情期间，政府部门获得了比常态更大的权力，人民的基本权利受到了压缩。但究竟可以做什么、做到什么程度，我们的法律一定要做出界定。政府部门的抗疫行为也必须受到法律的约束，不能剥夺人民的一些核心权利，例如生存照顾和医疗救治权、个人信息保护权等。

在尊重人权方面，日本具有比较完善的法律法规。前文中已经提及，日本在1998年将《传染病预防法》修订为《传染病预防与传染病患者的医疗法》，立法宗旨也由隔离患者、防止病情扩散的社会防御变更为为传染病患者提供优良且适当的医疗服务，这一宗旨贯穿于日本的相关法律法规中。

根据《传染病预防与传染病患者的医疗法》第9条，日本的厚生劳动省制定了《综合推进传染病预防的基本指针》，其中第3条规定：

1．预防传染病和尊重患者等的人权，此两者并重是基本原则。基于此点，应该尊重患者个人的想法和人权，努力创造良好的环境，使每个人都可以安心地在继续社会生活的同时获得优质且适当的医疗服务。如需住院，则应尽力使其尽早康复回归社会。

2．要注意保护与传染病相关的个人信息。此外，为了消除对传染病的歧视和偏见，需通过包括向报道机构寻求协助在内的各种方式，努力普及正确的知识。

《东京都传染病预防计划》中，也规定了政府的行为要考虑人权：

都以及特别区的保健所，在必须进行健康诊断、入院、就业限制等行动限制的情况下，要对患者・家人进行充分的事前说明，得到其理解。在对患者・家人进行必要的帮助时，要充分考虑人权。并且，在平时就应该普及传染病的相关知识，消除对患者・家人的歧视和偏见。

公布患者情报时，要基于科学的见解，为防止扩大影响要慎重地只公布必要的内容。而且，要支援传染病患者顺利地回归职场或返回学校。

但日本政府对人权的过度尊重，也产生了一些弊端。由于缺少强制执行力，当出现不遵守政府的“请求”、不对个人行为进行“自肃”的人物时，就会大大增加传染病蔓延的风险。

例如，疫情期间，就有一个被确诊为“新冠肺炎”的日本老人，不遵守政府让他在家静养的要求，吵嚷着“我要去传播病毒了”，乘坐出租车去了两家饭店吃饭，造成了一定的社会混乱。而在日本政府追踪集团感染时，有一些日本的夜店员工则基于“职业道德”，坚决不肯吐露客人的身份，这些都增加了日本防疫的难度。

日本政府整体偏柔和的抗疫政策，不仅无法像新加坡那样为抗疫提供严刑峻法的保障，而且由于其对隐私权的保护，也无法像韩国那样利用高科技对相关人士的踪迹进行追踪。　

四、法律之外其它影响要素的分析

法律为一个国家的抗疫政策提供了框架和底线。但通过上述的分析也可以发现，无论是中国还是日本，抗疫取得一定成果的原因并不单单是法律，还有法律之外的其它影响要素，如历史文化等。

中   国	日   本
1. 历史层面：救灾的传统。 作为一个长久保持着中央集权形态、拥有发达的官僚体系的农业国家，中国具有悠久的救灾传统。从古至今，“救灾”都是各王朝的主要职能之一。“一方有难，八方支援”的救灾模式积累了丰富的操作经验。 法国汉学家魏丕信在《18世纪中国的官僚制度与荒政》一书中指出：与近代以前的欧洲相比，明清中国有一个显著特点，即拥有一个中央集权的国家，以及一个成熟的和稳定的官僚制度。这一点，正是中国具有比欧洲更强的抗灾能力的关键之所在。中国国家组织的救灾活动，不仅十分周密详尽，而且已经制度化。 2.深入到社会末梢的街道组织：古代中国素有:“皇权不下县,县下皆自治”的说法，国家权力只维持到县城这一层次，县城以下主要由非正式的权力组织--地方绅士经营。但新中国的成立改变了这一现状，国家权力开始渗透到社会的末梢。此次抗疫中，街道组织、居委会起到了极大的作用。	1. 文化层面：“村八分” “村八分”是指日本传统中对村落中破坏成规和秩序者进行消极制裁的行为，其实质就是联合排挤。古代日本人把集体生活中的大事分为十件：成人礼、结婚、生产、照顾病人、房屋改建、水灾时的照顾、每年的祭拜法事、旅行、埋葬尸体和灭火。所谓“八分”的意思是：除了埋葬尸体和灭火两件事外，其它八件事情，村人完全不给予帮助，不闻不问。在现代日本，人们的生活范围虽然早已脱离了村落，但学校、职场等，只要有集体的地方，日本人仍会深刻地受到周围人看法的影响。 2.自律的人民：日本是一个多灾难国家，多年的抗灾经验使他们懂得：遵守规则、保持秩序才是效率最高的抗灾方式。 3.良好的生活习惯。日本人爱干净，有戴口罩的习惯。他们的日常生活就具有抗疫功能。

  （注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅） 

供稿：上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会

执笔：曹阳 北京德和衡（上海）律师事务所