律师为疫情防控提供突发事件

应对专业法律服务的实践与思考

2020年第07期    作者:江净 陆俐莎    阅读 3,102 次

自新冠肺炎疫情发生以来，在党中央的坚强领导下，全国上下众志成城、全力防治，坚决打赢疫情防控阻击战。日前，司法部办公厅印发《关于在疫情防控工作中充分发挥公共法律服务职能作用的通知》，要求各级司法行政机关最大限度发挥公共法律服务职能作用，紧紧围绕疫情防控和维护社会稳定工作任务和要求，积极主动提供全业务、全时空的法律服务。而律师队伍作为公共法律服务体系的重要部分，面对重大突发公共卫生事件的发生，应当主动为疫情防控决策提供法律论证，及时提出法律意见建议，这是各级政府、社会乃至律师行业发展的共同要求。

一、律师为疫情防控提供突发事件应对专业法律服务的实践

（一）及时地发起倡议：为疫情防控提供突发事件应对专业法律服务

本次新冠肺炎不仅是法定传染病，也是突发公共卫生事件。因此，在疫情防控时，除遵守《传染病防治法》及其实施办法以外，还应该遵守《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关规定。但由于突发事件应对相关法律规定的规制对象具有一定的特殊性，即使是律师也未必熟悉相关具体规定，而公民、法人对此更是知之甚少。

因此，为了律师能够更好地为各级人民政府、各社会组织、人民团体、公司及个人等各类主体提供专业的法律服务和法律建议，1月31日，我们以市律师协会社会责任促进委员会、社会矛盾化解业务研究委员会名义起草了《律师为疫情提供突发事件应对法律服务的倡议书》提交上海市律师协会，倡导广大律师认真学习、研究、宣传包括《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等突发公共卫生事件应对相关的法律法规，发挥律师专业作用，从突发事件应对的角度和高度，为突发事件应对中的各类主体提供优质、高效、专业的法律服务，并认真做好突发事件应对的法制宣传。该倡议书受到市律师协会领导重视，已通过上海市律师协会微信公众号发布。

（二）有效地专业研究：为疫情防控提供突发事件应对研究成果

对于《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等突发公共卫生事件应对相关的法律法规，除专业职能部门外，各级政府和职能部门、社会组织、企业、公众不一定十分熟悉。因此，针对疫情防控不同阶段，进行学习研究和法制宣传就十分必要。

疫情防控期间，我们社会矛盾化解业务研究委员会组织了突发事件应对矛盾化解、多元化纠纷解决机制和信访矛盾化解三个专题小组专业律师从法律和实务撰写专业论文和文章，充分发挥突发事件律师及时解读针对疫情防控制定的法律法规、政策和疫情防控措施，让公民、法人和其他社会组织了解政府在疫情防控中的职责、可实施的防控措施、应履行的法定义务，积极协助政府有关部门进行突发事件应对相关法律法规规定的宣传。截止2020年4月30日，研究会已经形成了研究成果52篇，包括专业论文、解读45篇，编写了近8万字的《上海市律师为新冠肺炎疫情等防控提供突发公共卫生事件应对法律服务指引》，同时通过人民来信征集渠道、人大、政协等提交各类建议近7篇，有的建议得到市领导的批示和采纳。

（三）全周期献计献策：为疫情防控提供及时有效法律应对建议

疫情期间，社会矛盾化解业务研究委员会组建的突发事件应对法律服务专题小组积极组织律师认真学习和领会习总书记的主要讲话和国务院联防联控机制印发的相关文件，并且每天收集全国各省市公布的疫情数据制成曲线图，进行大数据分析，研究疫情趋势。于此同时，通过多种渠道及时发现普遍性问题，并根据《突发事件应对法》相关规定，在疫情防控实际进展和不同阶段，结合党中央的会议精神，通过市区人民来信建议渠道提出专业性、有针对性、动态及时的法律意见和建议，为各级政府、街镇、村居社区等依法防控、依法发布、实施、宣传、协助实施防控措施建言献策。

1.依法防控的建议

2月7日，我们撰写了《全面提高依法防控疫情应对治理能力的“11个要” 》学习体会文章，认真学习和领悟习总书记讲话精神，该文章被中国律师、上海市律师协会公众号转载。

2月9日，为了落实习总书记“全面提高依法防控、依法治理能力”的要求，针对疫情防控过程中出现的政出多门、措施分散、部分疫情防控措施没有以合法形式发布、发布单位不具有相应的职权依据、不同单位发布的疫情防控措施要求不一致，操作不统一、防控措施过度等问题，我们提交了《关于严格依法制定、实施和宣传疫情防控措施并平衡与复工关系的建议》，建议各级政府和职能部门、公共场所管理单位、社区、居委会、村委会等在防控疫情过程中，要依法防控，要严格依照法律规定，统一归口，依法制定和实施防控措施，并提出了五点具体建议。

2.应急防控转为常态防控的建议

随着疫情防控工作的进一步推进，非湖北地区的疫情形势逐步出现了积极变化，防控重点开始有所转移。2月12日，中共中央政治局常委会召开会议，习近平总书记在会议中明确，湖北等疫情防控重点地区的主要任务仍是增强救援收治能力，做到应收尽收、应治尽治，非疫情防控重点地区要以实行分区分级精准防控为抓手，统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。要按照科学防治、精准施策原则，以县域为单元，确定不同县域风险等级，分区分级制定差异化防控策略。各级党委和政府要实事求是做好防控工作，对偏颇和极端做法要及时纠正，不搞简单化一关了之、一停了之，尽可能减少疫情防控对群众生产生活的影响。

2月16日，从曲线图可看，上海地区现存确诊病例（即累计确诊-累计治愈-累计死亡）已连续走平并回落，连续多天呈大幅下降趋势，治愈率达到42.6%。且当时上海地区现存确诊病例仅为湖北地区的3‰左右，可见上海的疫情防控形势已经逐渐趋于稳定，其与湖北地区保持同样的应急响应等级是没有必要的。而且，假如上海持续采取同前一阶段完全相同的一级响应措施，不仅会对生产、生活和社会管理带来极高的负担，也会给上海乃至中国整体带来“疫区”的不良国际形象，不利于对外交流。

因此，为了落实中共中央政治局常委会“科学防控、精准施策”的会议精神，做好一手抓疫情防控，一手抓复工复产，确保实现疫情防控的胜利和经济社会发展的稳定，2月16日，我们提交了《关于将疫情应急防控逐步转为常态防控尽快恢复经济建设秩序的建议》，建议根据上海实际情况，逐步实施转段，降低应急响应等级，由应急防控转为依法防控、常态防控，调整此前应急状态下的防控措施，逐步恢复复工和经济建设，确保实现疫情防控的胜利和经济社会发展的稳定。

3.降低响应级别并修改通告的建议

2月17日，国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》（以下称《意见》），其中明确，要做好分区分级差异化防控，有序恢复生产生活秩序，在病例数保持稳定下降、疫情扩散风险得到有效管控后，及时分地区降低应急响应级别或终止应急响应。

考虑到上海地区的疫情防控形势已经逐渐趋于稳定，2月18日，我们再次提交了《关于降低应急响应级别并修改＜关于严格执行公共场所体温检测和自觉佩戴口罩的通知＞的建议》，建议上海地区积极落实《意见》的文件精神，在实施“外防输入、内防扩散”策略的基础上，尽快有序恢复正常生产生活秩序，逐步实施转段，将重大突发公共卫生事件一级响应调整为二级响应，适时再向下调整，直至终止应急响应，尽快恢复复工和经济建设。

于此同时，为了继续做好疫情防控工作，确保社会秩序稳定，我们认为在降低应急响应级别之后，继续执行任何人进入本市公共场所、搭乘公共交通工具应自觉佩戴口罩，配合接受体温检测这一有效防控措施，直至疫情结束。因此，建议将上海市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作指挥部《关于严格执行公共场所体温检测和自觉佩戴口罩的通告》第三条由“本通告自发布之日起实施，至本市解除重大突发公共卫生事件一级响应机制之日为止”修改为“至本市解除重大突发公共卫生事件响应机制之日为止”，为后续降低应急响应级别之后的防控工作做好准备。

4.化解复工复产复市后社会矛盾的建议

3月初以来，随着上海进入复工复产复市的关键时期，如何统筹推进疫情防控和经济社会发展、妥善化解社会矛盾纠纷，成为这一阶段工作的重中之重。为此，我们专门撰写并向市司法局、市政法委提交了《关于在应急状态下妥善化解复工复产复市后社会矛盾的建议》，就在应急状态下复工复产后可能产生的社会矛盾、产生原因、可能引发的后果进行简要分析，并对如何解决矛盾纠纷提出建议。

我们认为，应急状态下复工复产复市后可能产生的社会矛盾包括防控措施引发的矛盾、防疫物资不足的矛盾、企业生产经营的矛盾、劳资纠纷、合同纠纷等等，如果这些大量的社会矛盾未能及时得到处理，会制约复工复产复市工作的推进，且容易引发群体性社会矛盾，引发大量的诉讼、仲裁、行政诉讼、行政复议、行政裁决案件，给各级人民法院和政府造成极大的压力和负担，造成社会不稳定。

因此，我们建议针对在疫情防控条件下的复工复产复市后产生的各类社会矛盾，应完善多元化纠纷解决机制，并主要采取非诉讼纠纷解决机制特别是以调解的方式化解矛盾，完善社会调解特别是律师调解的立法规制和体制机制保障，充分发挥律师调解在疫情防控和复工复产复市中的作用，化解各类社会矛盾。同时，我们还协助市高院、市人社局、市总工会、市市场监督局、市司法局起草和整理《上海市在新冠肺炎疫情防控期间劳动、消费纠纷化解工作指南－相关法律政策、宣传口径依据》，该文件已在上海市政法委召开的“上海市新冠肺炎疫情防控社会稳定工作协调机制会议”上以该工作协调机制名义下发至各区政法委。

二、律师为疫情防控提供突发事件应对专业法律服务的思考

（一）加强律师参与突发事件应对工作的队伍建设

律师要为政府和社会各界及时、有效提供突发事件应对的专业法律服务，首先要求律师本身具有过硬的专业素质，因此司法行政部门和律师事务所应当加强律师队伍建设，增强律师的政治敏锐性和社会责任感，提高律师在突发事件应对专业方面的能力和社会矛盾化解的能力、社会管理创新方面的能力，培养、扶持和建立一支党和政府信得过的突发事件应对专业律师队伍，为进一步拓展律师参与突发事件应对工作的广度和深度打下坚实基础。

（二）建立律师参与突发事件应对工作的工作机制

长期以来，上海律师参与突发事件应对工作、为政府和社会各界提供突发事件应对法律服务并不罕见，如1999年“4.15空难”、2009年“6.27”莲花河畔倒楼事件、2010年静安区“11.15”大火、2014年“12.31”外滩踩踏事件等等，律师均参与了突发事件的后续处置并发挥重要作用。但是律师参与突发事件应对工作的经验并未得到总结，也没有形成一套独立的、系统性的工作制度，乃至这一经验并未在全市进行推广，部分区并未引入律师参与突发事件应对处置。

建议建立和完善律师参与突发事件应对的工作机制，明确律师参与突发事件应对工作的指导思想、工作原则、工作模式等，令律师参与突发事件应对工作形成常态。

（三）完善律师参与突发事件应对工作的保障机制建议将律师参与突发事件应对工作的经费列入政府购买法律服务财政预算，与为政府提供突发事件应对法律服务的律师事务所签订法律服务协议，并给予费用补贴。同时，政府应急管理部门、司法行政部门和律师之间应建立互相沟通协调机制，正确界定和尊重律师的独立地位，保障律师在参与过程中的知情权、调查取证权等权利，共同研究突发事件应对处置方案。

江净

上海市新闵律师事务所主任,全国律协仲裁与律师调解专业委员会副主任、上海市律师协会社会责任促进委员会（公共法律服务建设委员会）副主任、社会矛盾化解业务研究委员会主任

业务方向：信访ADR、突发事件应对法、破产法

陆俐莎

上海市新闵律师事务所合伙人，上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会副主任、全国律协仲裁与律师调解专业委员会秘书

业务方向：社会矛盾化解、政府法律服务