律师参与基层治理的实践与思考

2024年第01期    作者:文│苏珣    阅读 602 次

在经济日益发达的现代社会，社会矛盾也逐步呈现出多样化、复杂化和多元化的特点。作为执业律师，如何通过践行社会主义法治理念来促进社会和谐建设，并为实现法治国家、法治政府和法治社会作出贡献，是一个值得我们深思的问题。

律师作为中国特色社会主义法治担当的一分子，要切实加强社会责任感，通过自身的专业知识和有效的社会公益参与，积极且有序地推进社会矛盾的化解。习近平总书记曾说：“要改革创新，完善基层治理，加强社区服务能力建设，更好为群众提供精准化精细化服务。”而这种精准化精细化的服务自然是离不开律师的参与。笔者作为一名执业律师，目前参与上海某小区的业主委员会工作，对律师参与小区基层治理有诸多体会，特在此谈几点感悟，与大家共勉。

一、律师通过自身的专业优势促进基层社会治理法治化

律师可以为小区业主提供有效的法律建议，指明解决问题的法律途径、方法和依据，引导小区业主依法化解矛盾，使其反映的问题得到正确且及时的解决。而在解决问题的过程中，律师可以通过有效的普法来减少工作中遇到的阻力。笔者居住的小区制定了《管理规约》，其中明确规定禁止安装室外晾衣架，但是由于物业疏于管理，最终小区有超过100户业主家里安装了室外晾衣架。由于小区里都是高层住宅楼，室外晾衣架一方面存在严重的高空安全隐患，另一方面也对小区的整体景观造成了很大的负面影响。基于此，小区里安装了室外晾衣架的业主和没安装室外晾衣架的业主之间形成了很大的矛盾。长时间放任矛盾存在，一定会对小区的稳定产生负面影响。为了小区的和谐发展、长治久安，笔者多次召集业主座谈会，就《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《建筑物区分所有权司法解释》）进行了讲解，让业主们清晰地知道违反小区《管理规约》的后果并不是大家想的那么简单。安装了室外晾衣架并拒绝拆除的业主明显违反了《管理规约》，进而也违反了《民法典》的规定，并侵犯了其他守约业主的权益。经过多次普法宣讲，有不少业主都在物业管理处的后续行动中主动拆除了室外晾衣架。虽然目前还是有拒不拆除的业主，但是我们也应该看到有效的普法所带来的正面效应。这也证明律师通过自身的专业努力还是可以取得不错的效果，因此我们应该坚持下去，为构筑和谐的居住环境和邻里关系而努力。

另外，在同业主的接触中，笔者通过积极宣讲相邻关系中的容忍义务也化解了一些矛盾。容忍义务是相邻关系制度的核心，它为相邻不动产一方所有权的扩张和另一方所有权受限制划定了一定的界限。那么，在什么条件下就算超过了邻里关系中的容忍义务？即在相邻关系的处理中，一方作出什么行为，另一方就不再负有容忍义务？法律界的一些通说观点一般认为，应该结合过错判断标准和利益衡量原则两个方面来考虑。

过错判断标准认为，如果侵权行为人给相邻人造成损害时具有过错，则相邻人不再负有容忍义务。过错判断标准主要适用于妨害邻居的侵权纠纷，而且应该是一种优先的判断标准。如果造成损害的一方具有法律法规所禁止的过错行为，则权益受损的一方不再负有容忍义务；但是如果造成损害的一方没有法律法规所禁止的过错行为，那我们就要进一步考虑利益衡量原则。利益衡量原则即在各方利益发生冲突的情况下，需要通过协调、权衡各种不同的利益，考虑优先保护哪一方的利益。这应该和我们平时所说的“两害相权取其轻”的原则差不多。通过对上述容忍义务的多方面和多层次理解，我们可以看出，既然小区的《管理规约》明确禁止安装室外晾衣架，则安装了室外晾衣架的业主就构成了违反《民法典》的一种违约行为；这种行为本身是具有过错的，因此相邻业主对该违约过错行为不再负有容忍义务，可以行使物权请求权中的排除妨害及消除危险请求权，最终使自己的权利状态恢复原状并视具体情况可以要求赔偿损失。但是如果上述案例中，小区的《管理规约》中没有明确禁止安装室外晾衣架，则根据《建筑物区分所有权司法解释》第四条“业主基于对住宅、经营性用房等专有部分特定使用功能的合理需要，无偿利用屋顶以及与其专有部分相对应的外墙面等共有部分的，不应认定为侵权。但违反法律、法规、管理规约，损害他人合法权益的除外”，业主在没有违反相关规定的明显过错的前提下，利用其专有部分相对应的外墙面等共有部分不应认定为侵权，因此可以使用利益衡量原则来判定优先保护哪一种利益。即应根据实际情况判断楼上安装的室外晾衣架是否对楼下的采光产生了影响，这种影响如果能够控制在一个合理的范围内，容忍义务还是应该适用的。再例如，在小区里面比较普遍的安装防盗门的过程中，将防盗门由原来的内开改为外开是否合适，也是对容忍义务的一种判断。现实生活中，我们经常看到相邻关系的业主为了对方防盗门外开或者内开的问题诉诸法院。为了避免这方面的矛盾，通过对业主进行容忍义务的宣讲，促使双方“各让一步”来达到互相体谅的圆满结局，着实降低了邻里间的对立情绪，也避免了诉累给大家带来的烦恼。

通过上面的几个事例可以看出，律师通过自身的专业知识为小区业主作出专业的解释并提供专业的建议，很大程度上减轻了基层部门的治理难度。笔者认为，这是一种通过提高业主自身的法律意识来实现基层治理法治化的好方法，而这样的良性循环中少不了作为执业律师的我们所起到的推动作用和润滑作用。

二、律师通过不断地规范制度完善社会矛盾化解运行机制

不断规范规章制度是减少和避免矛盾的一种有效的解决办法。随着人民群众对美好生活的不断向往，可以说，每个小区的停车都面临僧多粥少的局面。如何有效地对停车进行管理和满足业主的停车需求，在每个小区似乎都是一对无法调和的矛盾。但越是有矛盾的地方，就越需要去解决。通过对小区的诸多规约文件进行与时俱进的修改和完善，可以用制度来约束和分配一些稀缺资源，进而减少矛盾的产生，营造和谐的社区环境。

当我们在小区里推出业主和租户的停车费有差别的政策时，着实引起了不小的纷争，但通过不断的专业性的沟通解释，最终还是顺利地推行了下去。当时，很多人提出了业主和租户的停车费有差别是否合法的问题。对此，我们可以从以下几个方面来解释：首先，小区停车位的分配并不涉及生命健康、人格尊严及人身自由，因此业主和租户的停车费有差别并不是法律禁止的范畴，业主完全可以进行自治。最大的反对意见一定首先来自租户，因为这种政策给他们的利益造成了直接的影响。其实从来没有一条法律规则直接规定在停车位的分配方面，租户与业主应当享受平等的权利。既然法律规则没有明确作出规定，那我们就需要基于法律原则和价值判断来作出决策。业主既然有权通过《管理规约》禁止非业主进入小区停车，那么举重以明轻，当然也可以向非业主提供高价的收费停车服务。业主与租户价差悬殊，其目的并不在于多收取停车费，而是希望通过高价来限制外来停车，从而实现优先满足业主的停车需求的目的。另外，出租房屋的业主对这一政策也会提出反对意见，原因是此种限制会影响他们房子的出租收益，也是因为有了这个限制后，他们的房子变得没有以前那么好租了。然而，《民法典》规定小区公共停车位属于全体业主共有，并不属于个人业主出租自己的房产时可以处分的附属财产，对其的使用必须受制于小区的《管理规约》。未经小区全体共有权人同意，业主无权将车位作为附属财产“转让”给租户。停车位分配的核心价值是合理满足业主的停车需求，包括租房收益在内的其他价值都不是应该被优先考虑的；并且这样的限制措施并没有实质性剥夺业主通过出租房屋获得收益的权利，而仅仅是缩小了租客的范围而已。在小区车位如此紧张且连在住业主的停车需求都无法全部满足的情况下，基于法律原则和价值判断来看，作出这样的限制自然是符合多数业主的利益且是合情合理的。

三、律师通过所遇到的疑惑提出对现行法律的合理修改建议

虽然小区事务事无巨细，但是我们仍可以在诸多小事中发现一些有价值的问题，从而可能为国家的法治化进程贡献一份力量。

在此举两个例子来生动说明一下。

第一个例子是关于对法律条文的理解问题。《民法典》第二百七十八条规定，业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。笔者平时通过阅读一些专业文章，得知包括参与《民法典》立法的法律专家在内的多位法律界人士都认为《民法典》这一条的立法本意是希望降低相关决议业主通过的门槛。即原本要求全体业主参与，现在只要求三分之二以上的业主参与即可，相比原来降低了决议通过的门槛。但是有些主管部门出于谨慎起见，对于“三分之二的业主参与”的法律规定，要求相关小区的业主大会必须是“回收的表决票达到小区投票总人数的三分之二”。要实现这种结果的难度相当大，需要投入更多的人力和时间。虽然大家齐心协力共同努力，最终能够艰难完成这一比例要求，但是由于业主大会的工作人员基本都是义务参与，莫名增加如此大的工作量，只会慢慢消耗无私奉献者的热情。笔者所在的业委会通过了解上海闵行、浦东等基层法院和上海一中院等不同层级法院的相关判例及其微信公众号文章中的公开观点，发现司法界对于《民法典》第二百七十八条所规定的“业主参与表决”，往往认同其表现形式不局限于业主实际投出的业主大会表决票，各层级法院都认可业主可通过业主大会议事规则约定参与表决的形式以及表决票的计票规则。如果小区经过业主大会表决通过的议事规则规定了表决票送达后未在规定时间内投票或反馈，即视为同意已表决的多数人的意见，则对于该约定，人民法院尊重业主自治。因此可以发现，只要是按照合法有效的小区议事规则所确定的参与表决人数满足法律规定的参与比例，那表决结果就是合法有效的。基于这样的实际情况，通过同所在地基层党组织及相关主管部门的持续沟通，我们也让事情有了一些进展。虽然不能让相关主管部门完全认可我们的想法，但是我们至少争取到了这方面的自治权，这着实也是一种有意义的努力。当然，努力带来的成果也着实让我们的内心多了一份愉悦与惬意。

第二个例子是涉及小区电梯这一特种设备的相关法律问题。由于小区里的电梯内饰有所损坏，很多业主提出希望进行电梯内部装修改造。但是笔者通过了解相关法律，发现了现行法律中存在的一些小遗憾。电梯维修行业一直存在价格不透明且使用方议价能力弱的现实问题，而上海市人民政府2023年发布的《上海市电梯安全管理办法》（以下简称《电梯管理办法》）可能进一步加剧了这一不正常的市场现象。每个小区的维修资金都是有限的，如果此类维修越来越多，可能会造成维修资金的快速流失。笔者通过查询相关法律认为，《电梯管理办法》可能与《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的相关规定相抵触。《电梯管理办法》第十七条规定：“电梯安装、改造、修理应当由电梯制造单位或者其委托的依法取得相应许可的单位进行。电梯制造单位委托其他单位进行电梯安装、改造、修理的，应当对其安装、改造、修理进行安全指导和监控，并按照安全技术规范的要求进行校验和调试。受托单位不得转委托或者变相转委托。”笔者查询到上海市市场监督管理局在回电市民的质疑时认为，上述规定出台的依据是2014年1月1日起施行的《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》），其中第二十二条规定：“电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。电梯制造单位委托其他单位进行电梯安装、改造、修理的，应当对其安装、改造、修理进行安全指导和监控，并按照安全技术规范的要求进行校验和调试。电梯制造单位对电梯安全性能负责。”但是2022年8月1日修改生效的《反垄断法》第十条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”并且《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第一百零三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”基于此原则，前述《反垄断法》是新法，《特种设备安全法》是旧法，且两部法律均由同一机关制定，故应适用《反垄断法》这一新法的相关规定。而根据《反垄断法》的规定，市场支配地位是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位；一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的，可以推定其具有市场支配地位；禁止具有市场支配地位的经营者作出以不公平的高价销售商品这一滥用市场支配地位的行为。比如，某一品牌电梯的售后维护及维修的市场份额是100%，可以直接推定该品牌在其所售出电梯的维护维修方面具有市场支配地位，故应根据《反垄断法》的相关规定，禁止其滥用市场支配地位。因此，根据前述相关法律规定及分析，《电梯管理办法》明显违反了《立法法》第一百零七条的规定，其作为地方规章（下位法）违反了《反垄断法》（上位法）第四十四条规定的“行政机关不得滥用行政权力，强制或者变相强制经营者从事本法规定的垄断行为”，以及第三十九条规定的“行政机关不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。由于有上述规定的存在，小区里面对电梯拟进行的装修改造就只能由日本某知名品牌电梯原厂来进行（因为就电梯改造这一业务，他们没有许可过其他厂家），而他们的价格又显著高于市场上提供类似服务的其他商家。我们通过不同的渠道积极地向上反映了这个问题，虽然目前还没有一个具体的结果，但是我们认为，只有经过这样的良性互动，才会使各项法律日臻完善。

律师因具有法治思维，既能够按照法律的逻辑来思考、分析和化解矛盾，也可以作为基层部门同小区业主之间相关信息的有效传递者和沟通者。众所周知，我们的党一直秉承“民有所呼，我有所应”的优良传统，如果律师能够更多地融入基层治理并起到良性催化剂的作用，自然能让基层部门更好地实现“想群众之所想、急群众之所急、忧群众之所忧”。真心希望通过我们的不断努力，律师能够成为党组织、政府和人民群众之间的沟通桥梁，律师队伍能够在化解社会矛盾的过程中不断得到党组织、政府和人民群众的认可，律师的形象也能够得到进一步的提升。

苏珣

上海市金石律师事务所律师

业务方向：公司法、企业合规、房地产