一、 当前城燃企业现状

2022年9月30日，中华人民共和国住房和城乡建设部公布了《2021年中国城市建设状况公报》。《公报》中显示：2021年，我国天然气供气总量1721.1亿立方米，同比增长10.1%。我国管道燃气普及率79.84%，比上年增加2个百分点。

由于各种原因，一个城市内的燃气特许经营权分散在多家管道燃气企业，各管道燃气企业的管道不互通，服务水平参差不齐。当前城燃企业资源分散、地域分割、各自经营等导致城镇燃气市场碎片化问题严重，无法实现城镇燃气业务集约化、规模化。 

二、 城一企一城一网政策的历史沿革

2018年8月30日，国务院印发了《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，《意见》提出：“推动城镇燃气企业整合重组，鼓励有资质的市场主体开展城镇燃气施工等业务，降低供用气领域服务性收费水平。”

2021年6月13日，湖北省十堰市张湾区艳湖社区集贸市场发生重大燃气爆炸事故，在该起事故的调查报告中提到要“全面开展城镇燃气建设运行、安全隐患全方位排查”、“要加快推进燃气行业领域顶层设计，进一步整治规范燃气市场，淘汰管理落后、隐患较大的市场主体”。

2021年7月4日，国务院安委办在京召开全国燃气安全防范专题视频会议，提出对燃气企业不符合市场准入条件且整改后仍不符合法定条件的，坚决依法清出燃气市场，并决定从即日起至10月底开展燃气安全“百日行动”。

2021年11月24日，国务院安全生产委员会印发了《全国城镇燃气安全排查整治方案》。《方案》中提到了两点：一是全面排查整治燃气经营安全风险和重大隐患，重点对燃气相关企业安全生产条件、资质证照等进行排查整治，对不符合条件的严格依法予以取缔或吊销资质证照，加快淘汰一批基础差、安全管理水平低的企业；二是全面排查整治老旧小区燃气安全风险和重大隐患。加快推进燃气管网基础设施更新改造。

2022年5月10日，国务院办公厅印发了《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）》，方案提出：强化市场治理和监管。完善燃气经营许可管理办法等规定，各地立足本地实际健全实施细则，完善准入条件，设立退出机制，严格燃气经营许可证管理，切实加强对燃气企业的监管。加强城市燃气管道等老化更新改造相关产品、器具、设备质量监管。支持燃气等行业兼并重组，确保完成老化更新改造任务，促进燃气市场规模化、专业化发展。这是首次从国务院层面明确要求完善燃气特许经营准入退出机制，同时支持城燃行业兼并重组、区域化整合。

2020年下半年起，各地方政府陆续出台了各项燃气领域的政策、规划和工作方案，相应国家政策。其中重点提到了一城一企的整合模式，各地政府以天然气体制机制改革为契机，通过推动城镇燃气企业整合、供气层级扁平化等举措，清退、淘汰规模小、实力弱、经营管理和供应保障水平低的企业，促进管道燃气规范经营和安全管理。 

三、当前个别省份和市推进一城一企的改革实践——以浙江省为例

目前，浙江省、广东省、河南省、河北省、陕西省等省份已经出台了关于城燃企业整合的相关文件。其中，浙江省走在前列，部分试点城市已经率先完成了城燃企业整合工作。

（一）浙江城燃规模化整合走在全国前列

1.2019年浙江省省委省政府高度重视对管道燃气特许经营项目的管理，如2019年《浙江省天然气体制改革方案》、《关于推进全省城镇燃气体制改革的实施意见》等文件中明确开展城镇燃气扁平化、规模化发展，通过兼并、重组等方式推进城镇燃气企业规模化整合。 

2.2020年浙江省进入城镇燃气规模化实质发展阶段：包括集中出台《2020年浙江省能源领域体制改革工作要点》、《关于深入推进全省城镇燃气改革工作的通知》、《浙江管道燃气特许经营评估管理办法》及政策解读等政策。 

3.2021-2022年浙江省加速推进城镇燃气规模化改革：受国内城镇燃气重大安全事故大环境影响，浙江省一定程度上加速推进规模化改革，包括出台《关于进一步加强城镇燃气安全管理工作的实施意见》、修订《浙江管道燃气特许经营评估管理办法》、出台《浙江省城市燃气管道等更新改造实施方案》。 

4.2023年浙江省总结改革经验并印发《浙江省深化城镇燃气改革三年行动方案（2023-2025）》。 

（二）浙江城燃规模化整合模式经验

1.政府工作保障：

（1）规划保障（顶端规划调整，如浙江省燃气规划布局调整）。

（2）政策保障（专门实施方案、工作计划等）。

（3）机制保障（工作专班、专人专企、召开座谈会、协调会，下企宣讲推进）。

2.根据各地实际因地制宜：

（1）杭州市淳安县：两家企业，一强一弱，采用并购模式。

（2）杭州市代管的建德市：两家企业，各有优势，采用合作重组模式。

（3）杭州市临安区：五家企业，其中管理能力较强的三家企业，整合成一家，对另外两家较小的企业进行收购。

3.重要工具：

（1）特许经营权评估、资产评估、资产审计

（2）安全督查、安全评估

（3）老旧管道强制更新改造

4.各方合力保障：

（1）政府引导：如利用特许经营评估、燃气经营许可和日常监管等政策工具引导推进。

（2）国企主导:如杭州改革中，政府搭台、企业唱戏，发挥央企、国企作用。

（3）兼顾市场机制：注重各方利益。

5.合法合规推进：

成立由法制部门和业务部门组成的改革指导小组，确保工作合法合规；同步完善特许经营协议。 

（三）浙江省燃气特许经营评估工作特点

1.修订《浙江省管道燃气特许经营评估评分标准》

根据第一阶段评估结果及推进规模化改革要求，结合实施期间燃气市场发生的重大燃气事故，对原有评分标准修订。相比原来的标准，新标准更加倾向于安全，修订后“合约履行及供应保障能力、安全防控及应急救援能力保障、服务质量及用户投诉受理情况”的分值由原来的35、35、30分调整为34、36、25分。虽然安全方面的分数只是比上一轮增加了一分，但是除了“安全防控及应急救援能力保障”板块外，“服务质量及用户投诉受理情况”中安全也有10分，加分项中安全【智慧燃气】有13分，减分项中安全至少有12分，占比明显超过一半【上一轮大约三分之一】。另新标准内容很多按照新《安全生产法》调整，比如安全管理制度、新增安全生产费用、安全管理机构及人员持证、保险、双重预防等考评内容都有体现。

新的评分标准新增“市场份额”、“气源供应”、“应急储气”等项目可以说是为了新一轮的特许经营评估工作和规模化改革做准备。 

2.浙江省燃气特许经营评估工作对该区域城燃市场运营现状的反馈

浙江省燃气特许经营评估反馈的城燃市场运营现状同样可作为其他地域城燃管理的参考重点方向。

（1）特许经营协议的核心条款内容基本符合相关法律、法规和政策的要求，但存在应急预案、临时接管等方面内容不完善的情况。

（2）部分本地气源站建设进程缓慢，企业投资积极性不高，造成现状气源来源单一，基础设施布局相对滞后的现象，应急安全保障有隐患。

（3）部分企业储气能力不足。关于这一点，浙江省新特许经营评估标准增加了“气源供应”、“应急储气”等标准。

（4）区域小时调峰能力缺乏，对下游安全稳定用气存在隐患。

（5）燃气规划执行力度普遍偏小，大多水企业未达到规划要求，尤其在厂站建设、燃气消费量和气化率等方面。

（6）从业人员专业培训有待加强。

（7）应急预案制定和执行需要加强，包括体系全面、针对性强、与政府衔接性、应急演练与否及记录是否完整、是否总结提升、定期评估和备案。

（8）信息化、自动化水平偏低，关键基础设施的网络信息安全需要更加重视。浙江省新的评估标准中新增13份智慧燃气加分项。

（9）入户安检管理待提高。

（10）企业财务指标管控有待加强，关系到燃气企业健康运营的问题。 

（四）浙江杭州临安燃气市场整合：政府主导+央企、省属国企、市属国企

杭州临安燃气有限公司（杭临燃气）是天然气体制改革背景下，全国首家由央企、省属国企、市属国企合作整合资源成立的城市燃气企业。临安区原有管道燃气经营企业有 4 家：杭州临安燃气有限公司、杭州市燃气集团有限公司、中石油昆仑燃气有限公司、浙江浙能燃气股份有限公司，存在经营区域分割、管道建设重复，配套服务滞后，与主城区服务标准、价格标准不统一等问题。

2022年，杭临燃气作为推动临安区天然气市场“一体化、规模化”改革的主目标公司，对临安现有四家燃气公司进行资产收购。在政府领导下，临安燃气由一家公司统一经营。截至2022年12月，浙江省城镇燃气规模化已具典型成果，杭州、瑞安、岱山与临海的规模化改革工作走在前列。