《民法典》视角下政府、居民委员会对业主的建筑物区分所有权保护与维权参与度

2021年第06期    作者:褚芸    阅读 3,630 次

一、问题的提出

2019年下半年上海市浦东新区川沙镇某小区（真实案例）因小区绿化设施改造车位计划，引发业主间群体性矛盾。其间，一业主被另一业主打致骨折，在业主委员会、业主、居民委员会、物业管理有限公司、工程公司、房地产行政管理部门等多方参与下，依然未能有效推进主要矛盾化解，最终使得小区居民普遍对有关组织产生不满。

矛盾产生的原因：业主委员会给全体业主的征求意见稿中没有明确描述具体的施工计划，只是说明要将小区部分绿化改为新增的车位以供业主使用。业主对于车位的需求是真实存在的，因此该份征求意见稿得以通过。在施工开始后，业主们逐渐发现，业委会的具体施工方案完全是破坏了整个小区的生态环境。他们的改造方案是去除小区内全部绿化，铺上水泥地，保留行道树，再在两侧的墙壁种上爬藤类植物以补充原有绿化面积。但业主的真实意思是将车位部位去除绿化，而不是将车位以外的其他所有面积都铺上水泥地。

于是部分业主找到居民委员会及房地产行政管理部门，企图沟通解决施工方案问题，但是业委会以全体业主已同意改造计划为由不予理会。行政部门及居民委员会多次要求业委会整改，但始终未果。

其间，对方案首先提出质疑的业主群体被其他不知情的小区居民以其具体居住房屋的门牌号为代称在背后谩骂，认为他们不服从组织安排，破坏车位计划。

《民法典》于2020年正式发布（2021年1月1日实施），其中对于上述问题，较原先的《物权法》及其他法规相比，明确了居民委员会的基本地位，但是对于居民委员会在业主会议中具体的工作职责和权限仍未有清晰、明确的定义。

就前述案例，引发的思考有以下几点：

第一，房地产行政管理部门、居民委员会分别对于业主委员会有怎样的监督或管理职能？

第二，如何确保业主委员会不滥用、不侵犯小区业主的个人或家庭信息？

第三，如何保证业主委员会在公平、公正、公开的情况下举行会议，表决事项，以及在处理日常事务中严格遵守法律规定？

二、《民法典》相关法条

《民法典》第二编第六章第二百七十七条：业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。

地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

三、相关法条沿革

1.《物业管理条例》【2018年3月19日实施】

第十条 同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。

第十四条 召开业主大会会议，应当于会议召开15日以前通知全体业主。

住宅小区的业主大会会议，应当同时告知相关的居民委员会。

业主委员会应当做好业主大会会议记录。

第十九条 业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。

业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。

第二十条 业主大会、业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。

在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。

住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。

2.《物权法》【2007年10月1日实施】

第七十五条 【业主大会、业主委员会设立】业主可以设立业主大会，选举业主委员会。

地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

四、司法判例及维权现状

现有业主起诉业委会的主要问题集中在知情权纠纷、财产返还纠纷、损害赔偿纠纷等。实践中主要存在如下矛盾：

第一，时间因素。当业委会侵犯业主权利时，如果业主通过法律途径解决，因为维权周期较长，有可能扩大全体业主的损失。以上述某小区为例，如果等到全体绿化改造施工方案全部完成，再要求恢复原状，将增加全体业主的经济风险，甚至会面临执行困难（账户没有资金）。

第二，维权成本因素。业委会维权成本包括但不限于诉讼费、律师费等可以来自业委会账户的费用。但是，起诉方业主为全体业主时，所付出的诉讼成本却由个人来承担，于是很多业主面对业委会侵权不愿意通过法院途径解决。

第三，信息不公开因素。业主被业委会侵权后，不能完全确定表决程序是否完全合法。根据《物业管理条例》第六条至第十二条的规定，对一般事项有半数规定，特别事项有三分之二的规定，《民法典》生效后，将进一步提高表决通过的人数比例来决定某一事项。以开头的案例为例，当业委会在征求意见稿中，将待实施项目以表述不清的方式陈述并要求签字，但在实际施工中按照未反映出来的方案实施时，很多业主都会感到权利被侵犯，但由于业主之间的信息不流通，很难召集业主大会临时会议开会讨论重新拟定确定的方案，更是很难向法院主张撤销权而获得胜诉。

第四，信息不对等产生的话语权优势。业主委员会由于掌握全体业主的个人信息、家庭信息以及联系方式，在做表决时，业主委员会本身有很大的沟通优势，比如在不公开环境下采用点对点劝说的方式以吸引、诱导、欺骗或胁迫的手段要求表决，个体业主很难与业主委员会抗衡。

第五，部分居民害怕业委会成员利用沟通方便且容易在群众中制造舆论的特点损坏其个人或家庭名誉，因此对其侵权行为亦不敢直接反对。

第六，居民委员会在业主与业委会产生矛盾时介入调解，但是没有任何法律约束力。同时，房地产行政管理部门也没有行政管理上的约束力。以前面的小区案例为例，住房办明确要求该小区业委会恢复部分绿化功能，将不能停车的地方恢复为绿化并铲除水泥地，但是业委会以没有钱为由对行政部门的指令直接置之不理。

五、政府及居民委员会工作参与度的探讨

业主大会是由业主构成的具有一定法律地位的组织，至少在法律上具有准主体地位。在缔约上，通常由业主大会根据已有议事规则或委托代理从而代表全体业主出面签订物业服务合同、施工合同等，相当于有非法人组织的法律地位。现代城市各小区中，未合法成立业主大会或者业主大会未能完全按照法律规定履行其职责的情况，实际上还是非常多的，甚至可以说是中国现代法治环境中的一个灰色地带。很多业主缺乏自治的精神，不愿意按照法律规定选举成立业委会，也有的业主不清楚自己作为业主对小区治理有哪些权利，不知道业委会是否侵犯了自己的权利，即使知道被侵犯权利了，也无力解决。

城市小区治理，相对于农村管理是完全不一样的。农村的情况是，村民生活相对独立，往往也是宅基地独立、房屋独立，共有部分较少，偶尔涉及比如私宅建造高度和采光的问题、共用道路出行的问题等，因此也不存在全体村民大会这类组织。而业主大会是业主的自治组织，是基于业主的建筑物区分所有权的行使产生的，由全体业主组成，是建筑区划内建筑物及其附属设施的管理机构。

业主大会作为独立的诉讼主体，在日常小区事务运营过程中，实际上权限不小，但在立法上仍然有较多的空白。我国的《物业管理条例》中规定的是由房地产行政管理部门管理物业公司，业主委员会在立法上代表的是全体业主的利益，可以依据《物业管理条例》对不规范的物业公司追究权利，但是立法现实的空白恰恰在于，当业主委员会利用其信息管理优势侵犯业主权利时，业主应当如何利用法律维护自身的权利？居民委员会是否可以在业委会前树立威信，让法律赋予他们的建议权得以真正产生影响或得以实施？

法律规定，只要是建筑区划内的业主，就有权参加业主大会，行使专有部分以外共有部分的共有以及共同管理的权利，并对小区内的业主行使专有部分的所有权作出限制性规定，以维护建筑区划内全体业主的合法权益。但是现实中往往业主们并不一定能得到及时的通知参与表决，也不能在会议上恰当地发表意见，更有可能在业委会成员的诱导下作出不利于自身的表决，最终丧失自己的应有权利。

再说到成立。由于业主大会是业主的自治组织，其成立应由业主自行筹备，自主组建。以上述案例为例，业委会成员系居民委员会早期指定，换届与否对于该小区居民而言可能是完全不知情的。当绿化改为车位的方案产生异议时，居民委员会的建议权基本上是形同虚设，业委会成员对居民委员会抑或是房办的建议完全置若罔闻，业主几经投诉亦不能实现其完整的维权目标。

可以想象，在一个建筑区划内，各业主从不同的地方入住，互不相识，入住的时间又有先有后，有的相差几年。因此，成立业主大会和选举业主委员会成员、熟悉各业主联系方式，对于业主来说有一定的难度。业主大会的设立和业主委员会的选举关系着业主如何行使自己的权利，维护自身的合法权益，关系到广大业主的切身利益，关系到建筑区划内的安定团结，甚至关系到社会的稳定，对此，《民法典》277条第2款增加了居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助的规定。居民委员会应当向准备成立业主大会的业主予以指导，提供相关的法律、法规及规章，提供已成立业主大会的成立经验，帮助成立筹备组织，提供政府部门制定的业主大会议事规则、业主管理公约等示范文本，协调业主之间的不同意见，为业主大会成立前的相关活动提供必要的活动场所，积极主动参加业主大会的成立大会等。但这条新增规定还是不足以解决现存的实际问题。实际上，法律、法规也应当强调居民委员会对业委会在后续运营过程中需要按照法律规定履行的事项，应当给予协助与指导，甚至设置一定的强制约束力。

六、总结在《民法典》已经实施的背景下，在业主自治领域，业主委员会对相关法条的应用与实践操作层面，仍然需要行政管理部门联合居民委员会共同参与协助管理。增加居民委员会的参与，是立法上的进步。但是如果协助管理只是帮助成立业主委员会，让其完全发挥自治功能，我认为根据社会现状、业委会对于法律的应用能力以及居民的配合程度等，在脱离政府及居民委员会一定约束力的情况下，将很有可能产生大量权利滥用的“三不管”地带。对此，我认为有进一步探讨补充立法的空间。

褚芸上海君澜律师事务所律师，上海市律师协会社会公共服务业务研究委员会委员，浦东司法局法治讲师团讲师业务方向：公司法、劳动法、房产