前 言

2017年9月1日修订后的《中华人民共和国民办教育促进法》生效并实施，民办学校自此开始区分营利性和非营利性民办学校，一改修法前的民办学校法人属性不清问题，其意义深远。仅从司法保护的角度出发，由于营利性民办学校同时适用《公司法》，与公司有关的纠纷诉讼保护制度同样适用于营利性民办学校，这对于解决损害营利性民办学校利益，保护营利性民办学校法人财产权，以此处理损害营利性民办学校利益责任纠纷，提供了法律依据。

但与此相比较，非营利性民办学校作为以公益为目的的多数为社会服务机构（部分为事业单位）的非营利性法人主体，对其利益的保护问题当存在一些利害关系因素的介入，导致非营利性民办学校自身主张权益消极的情况下，尚缺少相应的实体法和程序法的保护机制。如不予以重视，那么民办教育健康发展之路，非营利性民办学校真正发挥其公益属性的初衷还有相当长一段路要走。

本文通过简单介绍《公司法》和《民办教育促进法》中关于法人财产和法人财产权的规定，就公司利益，其中包括公司财产受损时，以公司法的相关条文为核心，介绍公司法中对于公司利益的（含公司财产权）保护问题。在此基础上，针对非营利性民办学校实务中存在的学校利益（含学校财产）受损现象与公司利益受损现象的相似性，从而借鉴公司法的实体法保护，为解决非营利性民办学校存续中存在的法人财产权保护问题，提出了笔者的一些浅显观点。

总之，笔者希望尽快建立健全完善民办教育法律规范体系，为民办教育的健康发展提供制度支撑，保障非营利性民办学校的公益目的真正实现。同时当非营利性民办学校的财产受到侵害时，除了行政监管之外，还有民事司法救济路径。

   一、法人财产与法人财产权保护

    （一）《民法总则》中关于法人财产以及法人财产权保护的规定

《民法总则》第2条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”；第3条规定：“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”；第58条第二款规定：“法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。”；第113条规定：“民事主体的财产权利受法律平等保护。”；第120条规定：“民事权益受到侵害的，被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。”

    （二）《物权法》中关于法人财产以及法人财产权保护的规定

《物权法》第37条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”；第68条规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”“企业法人以外的法人，对其不动产和动产的权利，适用有关法律、行政法规以及章程的规定。”

    （三）《公司法》和《民办教育促进法》中关于法人财产以及法人财产权的规定

《公司法》第3条规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”

《民办教育促进法》第36条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”；第37条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”

上述法律规范，从一般法和特别法的角度就法人对其财产享有的法人财产权，以及法人财产权利受损时可以请求损害赔偿或其他民事责任作出了规定。接下来，我们在详细介绍作为公司法的特别法对于公司利益受损时所采取的保护措施。

   二、公司法关于公司财产权的保护救济措施

伴随着商事主体在市场化经济运营下不断出现的新问题新纠纷，对我国的立法和司法带来新挑战，从而推动了立法者对公司法的历次修法工作，司法机关也在公司法的实施过程中贡献了他们的智慧。目前公司法历经四次修正，强化了对公司股东、公司债权人、公司的利益保护。比如，公司法强化了公司股东、控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员的义务和责任，强调董监高对公司的受信义务，引进了派生诉讼制度，建立了控制关联交易措施等，使公司法具有极强的可诉性（下图）。

在有关与公司纠纷的25个民事案件案由中，有关保护公司财产权的诉讼包括损害公司利益责任纠纷和公司关联交易损害责任纠纷。

通过威科法律信息库，以损害公司利益责任纠纷和公司关联交易损害责任纠纷作为案由进行检索，案件数量如下：

1、损害公司利益责任纠纷：

   2、公司关联交易损害责任纠纷：

上述图标可反映出损害公司利益责任的纠纷案件数量呈上升趋势，一定意义上也印证了公司法对于财产权保护的积极意义。

需要说明的是，公司财产权保护与公司利益保护不完全划等号。公司利益的外延大于公司财产权，公司法中有关公司利益的保护条款适用于公司财产权保护。下面我们援引公司法的相关条文进行具体分析。

    （一）《公司法》第20条

“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。”“公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”

    （二）《公司法》第21条

“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。”“违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”

    （三）《公司法》第148条和149条

   第148条规定：“董事、高级管理人员不得有下列行为：（一）挪用公司资金；（二）将公司资金以其个人名义或者以其他个人名义开立账户存储；（三）违反公司章程的规定，未经股东会、股东大会或者董事会同意，将公司资金借贷给他人或者以公司财产为他人提供担保；（四）违反公司章程的规定或者未经股东会、股东大会同意，与本公司订立合同或者进行交易；（五）未经股东会或者股东大会同意，利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会，自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务；（六）接受他人与公司交易的佣金归为己有；（七）擅自披露公司秘密；（八）违反对公司忠实义务的其他行为。”“董事、高级管理人员违反前款规定所得的收入应当归公司所有。”

第149条规定：“董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”

    （四）《公司法》第151条

“董事、高级管理人员有本法第149条规定的情形的，有限责任公司的股东、股份有限公司连续一百八十日以上单独或者合计持有公司百分之一以上股份的股东，可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼；监事有本法第149条规定的情形的，前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼。”“监事会、不设监事会的有限责任公司的监事，或者董事会、执行董事收到前款规定的股东书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起三十日内未提起诉讼，或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，前款规定的股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。”“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼。”

实际中，公司股东，尤其是控股股东滥用股东权利，收受贿赂，侵占、挪用公司资金；擅自适用公司资金对外贷款或提供担保；擅自处置公司重大资产；擅自决定对外投资；违反竞业限制义务，与公司经营同类业务等，以及公司股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员利用关联交易，自我交易等行为，均可能造成公司利益受损，导致公司财产损失。公司法的上述规定为公司追究股东、董事、监事、高级管理人员侵权责任提供了详细的法律依据。

另外，当存在第149条规定的情形，公司法引进了股东派生诉讼，体现在第151条。即在公司由于某种原因没有就其所遭受的某种行为的侵害提起诉讼时，公司股东可以代表公司以使公司获得赔偿等救济为目的而针对该种行为所提起的诉讼。借助于这些规范，使公司的利益保护有了民事实体法和民事程序法的双重保障。

   三、非营利性民办学校法人财产权保护在实践中面临的挑战

当前，现有民办学校转设为营利性或非营利性部分省市尚缺乏操作细则，有些省市政策中提及在未完成转设前，现有民办学校参照非营利性民办学校进行管理。实务中，“以非营利之名行营利之实”以及损害民办学校利益的现象较为普遍。举例来说，举办者、董事/理事、监事或其关联企业、关联人与非营利性民办学校的各种关联交易缺乏公允性，包括举办者利用担任董事/理事、监事的便利，领取高额的劳动报酬，这实质上是一种变相的自我交易；举办者、实际控制人、董事/理事、监事通过各种方式侵占、挪用民办学校资金；在合作办学的背景下，民办学校的实际控制人通过其控制优势处置学校资产，或将学校资金挪为己用损害学校法人财产权的同时，也间接损害了其他举办者、出资人参与办学的合法权益。即便上述现象有些形式程序上看似合法，但本质上掩盖不了其以合法形式掩盖非法目的的想法。这些现象的存在破坏了非营利性民办学校的非营利性属性和公益价值，最终损害了国家利益、社会公共利益、学校利益和师生权益。

虽然，《中华人民共和国民办教育促进法》第三十七条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”但是这条规定过于宽泛，也没有明确侵占之后的赔偿责任。另外即便我们扩大理解为，当举办者、实际控制人、董事/理事、监事侵占民办学校资产时，民办学校可以以侵犯其财产权主张权益或对于民办学校造成的损失要求赔偿。但我们不得不接受一个现实，民办学校可能不会启动诉讼保护。原因在于，董事/理事、监事等民办学校的内部人自己就是侵权行为人，让他们决定民办学校是否对侵权行为人提起诉讼，无异于让他们决定是否自己起诉自己，其结果是不言自明的。即使并非董事会/理事会的所有成员都存在侵犯民办学校法人财产权问题，但由于同事关系的存在，可能也会影响其决策。又或者在侵权行为人本身就是实际控制人或举办者的情况下，民办学校的决策机构受其支配和掌控而放弃追究实际控制人或举办者的赔偿责任。

另，《中华人民共和国民办教育促进法》第三十九条规定：“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。”然，该项规定过于原则，且发挥的监督作用有限。

当然，我们也关注到《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》的相关规定，其对于解决民办学校法人财产权保护问题具有重要历史意义。例如，第四十五条规定“民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。”“民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。”“理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。”“前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。”

同时，《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第六十二条规定：“民办学校举办者及其实际控制人有下列情形之一的，由主管行政部门或者审批机关责令限期改正，有违法所得，没收违法所得；情节轻微的，记入执业信用档案并可视情节给予1至3年从业禁止，情节较重的，列入失信联合惩戒名单；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）挪用办学经费的；（三）侵占学校法人财产或者非法从学校获取利益的；（四）与利益关联方发生交易损害国家利益、学校利益和师生权益的；”第六十四条规定：“民办学校违反民办教育促进法第六十二条规定或者本条例第六十三条规定，由主管部门对学校决策机构负责人、校长或者法定代表人及直接责任人予以警告，并将其执业违法违纪行为，在执业信用档案中予以记录；情节严重的可以给予1至5年从业禁止；情节特别严重、社会影响恶劣的，可以给予终身从业禁止。”

但至今为止，该《送审稿》尚未生效。且略有遗憾的是，依据上述第六十二条和第六十四条的规定，民办学校法人财产权的保护依赖于主管部门或者审批机关的行政处罚。但毕竟主管部门的监督机制有限，相对滞后。且若存在主管部门行政不作为时，处罚机制形同虚设。

针对非营利性民办学校实务中存在的上述学校利益（含学校财产）受损现象与公司利益受损现象的相似性，对于学校利益的保护，我国公司法的可诉性条款具有重要的借鉴意义。与公司法相比较，这也说明了我国现有的民办教育法律体系有待于进一步完善。

   四、完善保护非营利性民办学校法人财产权的立法建议

    （一）完善民办教育法律的可诉性

   综合考虑公司与非营利性民办学校存续中存在的共性问题，结合上述公司法的相关条文，笔者建议，《民促法》或《民促法实施条例》在接下来修正时，借鉴公司法的可诉性条款，规定：“民办学校举办者应当遵守法律、行政法规和学校章程，依法行使举办者权利，不得滥用举办者权利损害学校利益。学校举办者滥用举办者权利给学校造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”“民办学校的举办者及其实际控制人不得挪用办学经费，不得侵占学校法人财产或者非法从学校获取利益。违反该规定给学校造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”“民办学校的举办者、实际控制人、董事/理事、监事、校长不得利用其关联关系损害学校利益。违反该规定给学校造成损失的，应当承担赔偿责任。”“董事会/理事会、监事（会）、校长应当依法履行职责，履行职责时违反法律、行政法规或者学校章程的规定，给学校造成损失的，应当承担赔偿责任。”

    （二）建立派生诉讼制度

参考公司法的股东代表诉讼，赋予举办者以诉权，在完善立法时加以规定。当学校的董事/理事、监事、校长损害学校利益时，借鉴公司法第151条的规定，举办者有权代表学校发起诉讼，通过民事救济，以保护民办学校的利益。赋予举办者以诉权，意义在于：（1）举办者出资举办非营利性民办学校，出资捐赠，初衷是希望民办学校的法人财产权得到保护 ；（2）举办者享有诉权，追偿所得损失归属于学校，保护了学校法人财产权，最终使教职工、学生都受益。

    （三）引进独立董事，赋予独立董事相应的职责

中国证券监督管理委员会为规范上市公司的治理结构，于2001年8月16日发文《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，对上市公司建立独立董事制度提出指导意见。

《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提到，加快现代学校制度建设，完善学校法人治理，探索实行独立董事（理事）制度。

由此，笔者大胆设想，在完善民办教育立法时，于民办学校的决策机构中，实行独立董事（理事）制度。由于其作为外部董事（理事），独立性较强，与民办学校、举办者、实际控制人等无利害关系，赋予其对于特定董事会/理事的重大事项享有一票否决权。重大事项包括学校与利益关联方的关联交易；学校董事/理事、监事、校长的薪酬；利益关联方向学校借款等。以此达到保护民办学校法人财产权的目的。

    （四）引进公益诉讼制度

我国关于公益诉讼制度的相关规定体现在民事诉讼法和行政诉讼法的相关条文中。即：

《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

当举办者、董事/理事、监事形成一个利益共同体时，举办者代表诉讼可能根本解决不了民办学校的法人财产权保护问题。

在这种情况下，笔者注意到民事诉讼法第五十五条有关损害社会公共利益的行为未做穷尽规定，因此笔者大胆建议，借助于现有的公益诉讼制度，由立法机构或司法机关对其做扩大解释，当民办学校的内部监督机制和派生诉讼制度丧失功能时，由辖区内的民办教育协会发挥其行业监管作用，以自己的名义提起公益诉讼，从而维护民办学校合法权益。

    五、结语

由于笔者的理论研究能力受限，在讨论如何保护民办学校法人财产权制度建设时，可能存在需要推敲和商榷的地方，上述愚见难免理解有误，欢迎广大读者批评指正。

参考文献：

1、上海宋海佳律师事务所：《合伙人》（第二版），知识产权出版社2017年版

2、施天涛：《公司法论》（第四版），法律出版社2018年版

3、王军：《中国公司法》，高等教育出版社2015年版