2012年10月20日下午，上海市律师协会税法业务研究委员会与上海市法学会财税法学研究会合作举办“非税收入法律问题”研讨会。本次研讨会的主题是研讨非税收入管理和使用方面相关核心法律问题，旨在通过研讨增进交流，减少认识误区，为上海市创新型社会的建设献言献策。

开幕式由上海市律师协会税法业务研究委员会主任、上海左券律师事务所主任卢国阳律师主持，共分主题发言、实务交流、自由讨论和专题发言四个阶段。上海市法学会副会长李继斌先生出席会议并致辞。

一、刘剑文教授：政府非税收入的规范研究问题

中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授作了“政府非税收入的规范研究问题”的专题发言。刘剑文教授的发言针对四大问题进行论述：

（一）非税收入的理论研究、征收原则、法理逻辑

1、非税收入的定义与分类

现在所讲的非税收入是指由各级人民政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入。2012年财政部发布《政府收支分类科目》，将非税收入分为三大类。   

2、非税收入的特征与体系

刘剑文教授将非税收入的特征归纳如下：（1）主体是各级政府（2）目的是为了实现公共利益（3）范围控制在可接受的收益原则之内（4）征收标准通常应当低于政府提供该种产品和劳务的平均成本 (5)具有非强制性。

非税收入体系按照来源分为三类，即成本补偿型收入、功能矫正型收入和所有权收益型收入。从征收权的来源来讲，征收应该贯穿四个原则：民主原则、法定原则、健全原则和平等原则。但是在具体征收时，还应该考虑三个具体的原则：依法征收、理性征收、程序征收。法理逻辑方面，法学研究应当更注重非税收入的合法性和正当性的问题。

（二）对非税收入的实证分析

在这一部分，刘剑文教授介绍了非税收入的发展历程、2010年全国非税收入的基本情况、非税收入的规模与结构、中央财政部门对非税收入的管理措施等情况。

他认为，从深层次来看，涵盖执法和司法在内的政府非税收入相关立法的不健全，非税收入征管整体法治化程度较低是导致我国非税收入的现状产生的根本性的原因。

（三）境外发达国家或地区非税收入的管理经验

在国外政府非税收入管理过程中，非税资金使用的透明化主要体现在两方面：一是各级政府要通过多种方式定期向公众公布非税资金的征收和使用情况，接受其监督，例如公众一般可以通过政府网站查询到近期政府非税收入的具体使用方向；二是各级政府在年度预、决算报告中都要详细反映政府非税收入的收支状况，在每年向议会报告年度财政收支预算时，也要介绍有关政府非税收入的收支情况，并接受议会的审查。

（四）上海市的非税收入管理现状和存在的问题

刘剑文教授认为目前上海市的非税收入管理存在以下一些问题：1、对非税收入的分类体系尚未形成非常清晰的概念和框架；2、非税收入的事项尚未全面进入预算管理的范畴，透明度也有待加强；3、非税收入的收支情况还没有纳入到形式或实质的民主决议程序；4、非税收入监督管理机制还没有有效建立。5、非税收入管理的地方性法规或者规范性文件尚处于缺位的状态。

针对上述问题刘剑文教授对上海市的非税收入规划管理以及全国的非税收入规划管理提出了以下建议：1、观点革新，从授权财政到限权财政。2、理念的转型，从规模财政到法治财政。过去强调规模，国富民强，现在强调民富国强。3、制度创新，要从行政财政到民主财政，要从建设财政到民生财政。4、技术路线，要从倒逼机制到顶层设计。5、从具体规则而言，非税收入的决议制度，公开制度，责任制度这三块应该成为非税收入立法的基本主旨。

二、许多奇教授：非税收入合法性探讨

上海交通大学凯原法学院许多奇教授就“非税收入合法性探讨”一题发言，内容主要有三部分。第一部分阐述了非税收入合法性的理论依据。许教授分析了非税收入与税收的三点不同，较之于税收而言非税收入强制性与自愿性并存；在缴纳各类非税款项后，征税对象往往会获得直接对等的服务或受益；并且非税收入在征收时间或者数额上往往具有非固定性。在对非税收入特点进行分析的基础上，许教授提出政府非税收入正当性的理论依据主要有财产所有权及收益权理论、准公共物品分配效率和社会福利最大化理论、负外部性矫正理论。第二部分探讨了非税收入合法性的实质内容，即民主性。在这一部分许教授提出了两个观点：一是民主决策是政府非税收入行为合法性的核心，二是民主监督是政府非税收入行为合法性的关键。最后一部分，许教授阐述了政府非税收入法律化的问题，指出非税收入立法层级低，缺少统一的政府非税收入管理制度等问题。

三、张建伟教授：中国地方债治理的宪政经济学分析

复旦大学法学院张建伟教授作了“宪政、财政民主与中国地方债治理——中国地方债治理的宪政经济学分析”的主题发言。首先，张教授表达了自己对我国现行地方债问题的看法：“危机还谈不上，但问题是有的”。接着张教授分析了这种局面产生的原因，认为与我国的《预算法》、政治治理结构以及一些制度有关。我国的政治治理结构，导致地方政府倾向于跟随中央政府，同时又有做出政绩的机会主义。加之发债的方式也比较容易得到民意的支持。这样，地方政府就很容易有财政机会主义行为。对于债权人而言，地方政府的债由国有银行来支持较为保险。因此我国的地方债是各利益主体经过博弈和公共选择之后出产的“怪胎”。在我国地方债的未来走向方面，张教授表示，我国现在不管何种机制都尚不健全，所以，最终地方政府公债方面的立法，要有宪政方面的安排，比如地方政府自主发债，需要优先建立人大监督。

四、实务交流阶段

国家税务总局税务干部进修学院客座教授陶锋引领大家对加收河道管理费滞纳金的相关问题进行思考。第一，河道管理费是否应缴纳滞纳金？根据上海市政府的规定，答案是肯定的；第二，河道管理费如何缴纳滞纳金？陶教授认为河道费征收与税款不同。由于河道管理费的缴纳义务是在实际缴纳税款时发生的，而这实际缴纳税款存在两种情况，致使河道管理费及其滞纳金的发生有两个时间点。第三，陶教授认为，河道管理费及其滞纳金的具体征收问题可参照国务院对教育费附加的征收规定。

随后，上海市法学会财税法研究会副会长、上海左券律师事务所高级合伙人严锡忠律师就“政府垄断与反政府垄断的博弈分析”进行发言。首先，严律师指出政府垄断成为我国经济发展的最大问题并分析了其三方面的成因：一是产权改革停滞；二是政治利益诉求的推动；三是公用事业的边际效用。接着通过对国有企业双垄断地位的分析控诉了政府垄断的弊端。最后，通过对政府垄断与反政府垄断的静态博弈和动态博弈分析，严律师得出只有进入动态博弈阶段，政府垄断才会有逐步消失的可能性。

上海汇业律师事务所高级合伙人王树军律师作了“国有资本经营收益的法律问题”的发言。王律师就我国国有资本收益问题提出了一些观点，也指出了一些问题。第一，在国有企业当中，有的是国有独资公司，有的是国有控股公司。在收益的收取上存在和公司法衔接的问题。第二，除了经营性收益之外，资本性收益也应当作为广义上的国有资本经营收益。第三，《企业国有资产管理法》第54条规定，除国家规定可以直接以协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易所公开进行，转让应当采取公开竞价的方式。也就是说，涉及国有资产转让，都应当在产权交易所进行交易。这涉及两方面的问题：一是股权产权与资产转让的界定；二是在律师的实际操作中，往往通过增减资等公司法的方法规避这条法规。

大成律师事务所上海分所高级合伙人史俊明律师在题为“非税收入纳入预算的法制研究”的发言中提出改善我国非税收入管理的对策：一是要纳入法制化管理；二是要逐步实现分类预算；三是要改进预算执行的披露机制。

五、自由讨论阶段

研讨会的讨论气氛热烈，与会人员以自己的认识和实务经验为基础，提出专业的见解和观点。更有学者提出具有前瞻性、创新性的观点：上海海事大学刘达芳教授提出建立非税收入方面的根本大法《非税收入征管法》。许峰教授提出应当考虑非税负担的公平性，对非税收入行为的合法性和公平性进行评估方面的问题，要开展深入研究。张建伟教授还提出把经济学、法学、宪法学相结合，从学科建设角度，建立经济宪法学。

 

针对与会人员在会议上的发言及对相关问题的讨论，上海市财税法学研究会陈少英教授作了总结发言。他首先感谢与会人员高屋建瓴、意义非凡的发言，同时认为本次会议促进了财税法学者之间的交流，也促进了理论界和实务界的交流，推动了我国非税收入规范化和财税法治化的发展进程。

（上海市律师协会税法业务研究委员会供稿）  

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）