2015年11月26日上午，由上海市律师协会行政法业务研究委员会主办，上海市律师协会闵行区律师工作委员会、上海中夏旭波律师事务所协办的政府法律业务研讨会在闵行区司法局会议室召开，邀请上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会、浙江海泰律师事务所资深律师齐聚一堂，围绕“政府法律业务”这一主题，就如何为政府更好地提供法律业务等问题展开研讨。本次会议由上海市律师协会行政法业务研究委员会副主任金缨律师主持，35名律师参与研讨。

一、本次研讨会的背景介绍

金缨律师介绍“政府法律业务”主题的背景情况：

十八大首次提出的“法治作为今后治国理政的基本方式”将法治提高到前所未有的高度。依法治国已成为时代强音。“法治兴，则律师兴”，这对律师而言绝对是一个利好消息。2014年10月召开十八大四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：政府要建立法律顾问制度，对重大决策要先行进行合法性审查并建立重大行政决策责任倒查和终身责任追究制度。这些都无疑增加了对律师的需求度，律师可大有作为。但对大多数律师而言，政府法律业务是一个新兴业务类型，亟需了解政府法律业务包含的内容，提高为政府提供法律服务的质量。

二、政府需要律师提供的法律服务

浙江海泰律师事务所合伙人石剑平律师认为，有法律服务需求的政府应广义理解为党委、政府，并可扩展到人大、政协。政府需要的法律服务内容包括：

一是在宏观决策、依法行政方面发挥参谋、智囊的作用。如创建“区域一体化综合行政执法”队伍的“北仑模式”的律师提议，将区域内主要涉及民生较多的十几家行政执法单位的行政处罚权划转至一家单位（行政处罚权的归并），名为综合行政执法局，并在下辖区域内的每个乡镇（街道）设中队以行政执法局名义在辖区范围内行使行政处罚权（行政处罚权的下放），拟在宁波北仑区先行先试；

二是律师应在具体的政府行政事务中起帮助推动作用；

三是在重大行政复议、行政诉讼、民商事案件中担任代理人；

四是为区政府（包括同级职能部门）、乡镇街道政府涉及到的诸多法律问题，例如涉及刑事、民事、行政、商事，乃至国际私法、国际经济法等，提出（口头、书面）法律意见；

五是对行政规范性文件及行政机关合同进行合法性审查，出具书面意见；

六是为区政府（包括同级职能部门）、乡镇街道政府作法制宣讲。

上海市律师协会行政法业务研究委员会主任张鹏峰介绍其从事政府法律服务业务的经历，即“专业入手、步步升级”——从行政诉讼、行政复议着手，再到公共突发性事件的处置，最后到政府重大决策事前合法性审查（政府投资项目、处置国有资产、土地出让转让、旧城改造和城中村改造、城市建设等）、准立法和立法工作、对地方性法规、规章、规范性文件的审查等。就准立法而言，以闵行区政府为例，包括：为政府征收房屋强制执行的组织实施创设执法流程、为政府收回无地上建筑物的土地创设实施程序、制订“重大行政决策律师审查清单”等。

三、提供政府法律业务需注意的问题

上海市律师协会社会矛盾化解研究委员会主任江净结合自身业务经历，介绍开展政府法律业务需要注意的四个问题：

一是责任问题。在为政府提供法律服务时须具有责任心，准确把握法律事实和法律关系，提出切实可行的办法，为政府解决实际问题，取得并积累政府机关的信任；

二是义务问题。在政府安排的常规信访接待过程中，为政府化解信访矛盾，在履行义务的过程中得到政府认可，进而获得为政府提供法律服务的机会，实现由义务向业务的转变；

三是模式形成问题。在为政府提供法律服务的过程中，不断总结服务心得与经验，逐渐形成系统的、可反复适用的法律服务模式；

四是制度建立问题。在为政府提供法律服务的过程中，律师不仅要形成自身固定的服务模式，也要充分发挥作用，助推政府总结经验、吸取精华，形成一套完备的政府法律服务制度。

江净律师同时建议制作“权力清单”来规范政府的行政行为，使政府明确可以作出行政行为的范围。“法无授权不可为”。而权力清单具体内容的合法性、合理性、适当性应以权力依据、程序依据、事实依据、法律依据四个依据进行衡量。

张鹏峰律师分享其为政府提供法律服务时注意的问题：

一是身份问题。虽然政府将律师看作独立第三方，但律师实为受托人，律师的身份决定于委托人身份，不同角色和身份对处理不同的问题有重大影响。

二是律师专业化问题。政府行政行为包罗万象，几乎涵盖社会管理的方方面面，而任何一个法律个体都不可能精通所有法律领域。律师需要进行专业化的选择。

三是政府业务的政治敏感性问题。政府法律事务敏感性较强，需要用法律的眼光看政治，政治的眼光看法律，要同时具备政治家和法律人的思维，更需要具备与政府领导站在同一高度看问题的能力和全局看问题的能力。

四是信任问题。信任是律师取得当事人委托的基础。为政府这一特殊客户处置特殊事件取得信任要比其他类案件难度大得多。但对律师而言，相比较于政府内部法律顾问，即政府法制办的公职律师，律师作为政府法律顾问反而更容易提出法律建议和意见。

五是与内部法律顾问的协调问题。二者之间实际上有着一定程度的竞争关系。外部法律顾问市场化程度高、见多识广、经验丰富，而内部法律顾问则对政府内部运行程序比较熟悉。二者之间的相互协作，取长补短，共谋双赢应是共同的追求。

六是政府职能界限问题。在重大案件处置过程中，政府往往会主动承担一些民事赔偿责任，究其深层次原因，系“大政府、小社会”的思维导致。十八大提出的“官员该用法治思维解决社会矛盾”，指明政府理应成为“有限政府”、“法治政府”。政府法律顾问需要为政府厘清民事责任、行政责任和刑事责任关系及真正的责任主体。

七是舆情应对问题。一起突发性事件经常会伴随着汹涌舆情。在舆情应对上，律师也大有所为。有效地利用网络，引导舆论走向法治与理性，是处理突发性事件的有利武器。

八是法律服务收费问题。政府法律业务的处理往往要耗费大量精力，但对于法律服务的对价，一般很难得到政府的认可。

四、更好为政府提供法律服务

石剑平律师认为律师要更好地为政府提供法律服务，需要做到以下几点：

1、打铁还需自身硬。律师要具有渊博的法律知识，拥有较强的书面、口头表达能力，尤其精通于行政法（三大程序法：《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》；还有《行政复议法》、《行政诉讼法》、《政府信息公开条例》等）；

2、经常保持与政府法制办（法规处、法规室、法治科）的联系，及时了解政府法制工作的动态；

3、要有敏锐的政治、法律思维意识。在政治思维、法律思维、经济思维和道德思维冲突时，要作出正确的权衡；

4、丰富自身阅历，熟悉政府内部的运作流程；

5、出具法律意见书时忌盖棺定论；

6、政府集体决策时，律师提供的专业意见应中肯、如实、客观。

五、政府法律顾问工作的意义

张鹏峰律师认为，政府法律顾问是律师提高政治地位的有效途径。政府法律顾问为政府排忧解难、保驾护航是“参政议政”、“鞭策”之外的第三个提高律师政治地位的有效途径。作为政府法律顾问，可以促进法治政府建设，形成和深化官员法治思维。这正符合新时期提出的政府官员以法治思维和法治方式执政的新要求。律师可以此方式为中国法治进步添砖加瓦。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

   

供稿：上海市律师协会行政法业务研究委员会

执笔：潘  杰  上海申浩律师事务所

张春潮  上海中夏旭波律师事务所